Prazo prescricional em matéria de seguros e a Fazenda Pública

Em 30/11/2021, por ocasião do julgamento do Recurso Especial nº 1.303.374/ES, a 2ª Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou a seguinte tese para efeito do artigo 947 do CPC: "É ânuo o prazo prescricional para exercício de qualquer pretensão do segurado em face do segurador — e vice-versa — baseada em suposto inadimplemento de deveres (principais, secundários ou anexos) derivados do contrato de seguro, ex vi do disposto no artigo 206, § 1º, II, "b", do Código Civil de 2002 (artigo 178, § 6º, II, do Código Civil de 1916)”.

O acórdão proferido em assunção de competência serviu como pá de cal nesta desarmonia, consignando que, independentemente da natureza da pretensão nascida na relação securitária, o prazo prescricional será de um ano. Quando julgou conveniente, ressalvou exceções à esta regra, afirmando "que tal proposição não alcança, por óbvio, os seguros-saúde e planos de saúde, (…) aos quais esta Corte assentou a observância dos prazos prescricionais decenal ou trienal, a depender da natureza da pretensão", tampouco "o seguro de responsabilidade civil obrigatório (o seguro DPVAT), cujo prazo trienal decorre de dicção legal específica (artigo 206, § 3º, inciso IX, do Código Civil)".

Embora jamais mencionada pelo acórdão, desponta, ainda com certa timidez, uma suposta terceira hipótese de relativização do prazo ânuo, a se buscar considerar que as pretensões exercidas pelo ente público contra o segurador se sujeitariam ao prazo prescricional de cinco anos, por analogia, consoante artigo 1º do Decreto nº 20.910/32: "As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem".

A questão que se pretende analisar neste artigo é se o prazo prescricional ânuo do artigo 206, §1º, inciso II do Código Civil se aplicaria a demandas de seguro envolvendo entidades da Fazenda Pública, ou se sobressairia o prazo quinquenal do artigo 1º do Decreto nº 20.910/32.

Entre os que advogam por esta segunda solução, é comum a alegação de que a matéria teria sido decidida pelo STJ, em julgamento de Recurso Especial Representativo de Controvérsia [1], que assentou o prazo quinquenal previsto no citado Decreto à toda ação indenizatória ajuizada pela e contra a Fazenda Pública [2], nada obstante o referido julgado não cuide de demanda proposta por segurado contra seguradora.

Geralmente ocupando-se de casos vertidos a contrato de seguro-garantia facultado pelo artigo 56, §1º, inciso II da Lei 8.666/93 [3], as parcas decisões que buscam respaldar o prazo de cinco anos alegam: "em sendo a apelada uma autarquia estadual, faz jus aos privilégios legalmente previstos e destinados às entidades fazendárias, além do que o seguro garantia decorreu de obrigação assumida em processo de licitação e contrato administrativo, daí sua natureza jurídica de direito público" [4].

Eis o primeiro equívoco. Os contratos administrativos são contratos típicos da administração, sobre os quais incidem as normas de direito público. Os contratos privados da administração pública, por sua vez, são contratos regulados pelas normas de direito privado. Convém ressaltar que, quando a administração pública celebra contratos regulados por normas de direito privado, situa-se no mesmo plano jurídico da outra parte, ou seja, não há supremacia de uma parte sobre a outra, o que justifica, inclusive, a redação do artigo 62, § 3º, inciso I da Lei 8.666/93, segundo a qual, o contrato de seguro será regido, predominantemente, por normas de direito privado, previstas a partir do artigo 757 do CC [5].

Com efeito, o contrato de seguro-garantia, em que o ente público figura como segurado, ou seja, terceiro beneficiário, assume a natureza jurídica de direito privado, a atrair a disciplina geral do CC. Como bem ensina Gustavo Tepedino [6], "[a]final, trata-se de estipulação em favor de terceiro, em que o segurado não é parte da relação jurídica de direito privado estabelecida entre o tomador (contratado da Administração Pública) e o segurador, mas sim terceiro beneficiário", assim "a ela se aplicam as normas de direito privado, dentre as quais a que regula a prescrição" [7].

O segundo equívoco recai sobre a premissa de que, "embora o Código Civil seja posterior ao Decreto-Lei Federal nº 20.910/32, este último diploma legal é norma especial, incidente nas relações jurídicas de cunho administrativo. E, por prever um regramento especial referente ao prazo prescricional para as pretensões contra a Fazenda Pública, deve prevalecer o lapso quinquenal" [8].

Especificamente no tocante à alegada especialidade do decreto vis à vis o Código Civil, o que soa claro é que, ao menos com relação à pretensão para cobrança de capital segurado, é o Código Civil que se apresenta especial em comparação ao decreto, simplesmente porque de cobrança de indenização securitária o decreto não cuida. Isto é, para além da questão temporal ventilada, não há dúvida de que o CC de 2002 é especial frente ao Decreto de 1932 por uma razão singela: quem cuida de prescrição para cobrança de seguro é o Código, e não o decreto.

O artigo 206, §1º, inciso II do CC é norma especial em matéria securitária, produzindo efeitos em qualquer que seja a natureza jurídica do segurado, público ou privado. Para ilustrar ainda mais essa especialidade, o STJ, no já referido acórdão do incidente de assunção de competência, consagrou o entendimento de que, em se tratando de cobrança de seguro (e deveres anexos), pouco importa a presença de relação de consumo, sendo aplicável o prazo ânuo disposto no CC, e não o prazo quinquenal do artigo 27 do CDC. O recado que se extrai desta interpretação é apenas um: em matéria de prescrição securitária, especial é o CC perante qualquer outra lei.

De acordo com tese firmada em julgamento de casos repetitivos, a analogia não pode ser admitida em relação à prescrição, uma vez que a interpretação das regras jurídicas a esse respeito deve ser restritiva [9]. Quer dizer, se o legislador, expressamente, determinou o prazo prescricional ânuo para pretensões de segurado contra segurador e vice-versa, o intérprete não pode, valendo-se de legislação mais antiga e genérica, concluir pela aplicabilidade do prazo de cinco anos que, como visto, sequer cuida de prescrição em contratos de seguros.

A prevalecer esse entendimento, estar-se-ia desvirtuando toda a lógica por trás da fixação do prazo ânuo. Em matéria de seguro, seja em território brasileiro, seja em território estrangeiro [10], os prazos prescricionais devem ser mesmo curtos.

Trata-se de prática adotada mundo afora justamente para assegurar a higidez econômica das seguradoras e do mercado como um todo, a qual deve prevalecer independentemente da natureza jurídica do segurado. Quanto mais tempo permanecer constituída reserva técnica, pior será ao segurador, a seus acionistas e ao mercado, sobretudo para que novos riscos possam ser absorvidos mediante a emissão de mais e mais apólices. É, portanto, não só benéfico ao segurador, mas também aos segurados, que passam a ter acesso ao seguro com preços mais baratos e não são surpreendidos com a necessidade de aumento considerável do prêmio em sua renovação [11].

Por derradeiro, sublinha-se que o Decreto nº 20.910/32, ao fixar, como regra geral, o prazo prescricional de cinco anos para o exercício de pretensões contra o ente público, tinha por objetivo conferir tratamento mais favorável à Fazenda Pública, tendo em vista que o CC de 1916, vigente à época de sua promulgação, acenava com prazos prescricionais consideravelmente mais amplos (v.g., o prazo de vinte anos a que aludia o artigo 177 desse diploma). Não por outro motivo que o artigo 10 do Decreto [12] estabelece que as pretensões exercidas contra a Fazenda Pública prescrevem em cinco anos, salvo nos casos em que a lei prever prazos menores, justamente para beneficiar a tutela do interesse público.

Logo, se ao particular aplica-se o menor prazo prescricional previsto em lei para pretensões contra a Fazenda Pública, pelo princípio da isonomia [13], deve-se utilizar esse mesmo prazo para pretensões do ente público contra o privado, relacionadas à mesma matéria. Se o segurador possui um ano para exercer seu direito de ação contra o segurado, independentemente da natureza jurídica deste, é este o prazo a que o segurado, seja ele público ou privado, estará igualmente sujeito para fins de prescrição.

Em síntese essencial, as pretensões entre segurador e segurado, independentemente deste último constituir ente público, se sujeitam à prescrição ânua, pois (a) o STJ já pacificou esse entendimento; (b) além de ser posterior, o Código Civil de 2002 é especial frente ao Decreto nº 20.910/1932; (c) em matéria de prescrição, deve-se imprimir interpretação restritiva; (d) este prazo é razoável e necessariamente curto, com vistas a garantir a higidez econômica do mercado como um todo; (e) respeita o objetivo elementar do próprio decreto, que era exatamente constituir prazos menores às pretensões de terceiros contra a Fazenda Pública; e (f) observa o princípio da isonomia.

* Esta coluna é produzida pelos professores Ilan Goldberg e Thiago Junqueira, bem como por convidados.