Julgamento antecipado nos PARs da Lei Anticorrupção

A recente Portaria Normativa n° 19/2022, editada pela Controladoria-Geral da União (CGU), trouxe novo instrumento aos processos administrativos de responsabilização (PARs) decorrentes da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013 ou LAC) ao estabelecer a possibilidade de os acusados apresentarem requerimento de julgamento antecipado do mérito das imputações que lhes são realizadas, obtendo, em troca, a mitigação das sanções previstas na legislação.

Até então, o único instrumento que concedia benefícios a particulares na seara da responsabilização administrativa pela LAC era o acordo de leniência. Diferentemente da leniência, o requerimento de julgamento antecipado não exige que a pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar e os benefícios são distintos, em que a atenuação de sanções é concedida em grau inferior do que as previstas pela leniência. O requerimento de julgamento antecipado, de todo modo, abre outra oportunidade na estratégia de mitigação de sanções pelos acusados, preenchendo uma lacuna para as situações em que não seria cabível o acordo de leniência e em que a apresentação de defesa nos moldes tradicionais não se mostra interessante ao acusado.

Enquanto estratégia voltada à mitigação de sanções, a portaria estabelece um sistema de incentivos em que os prêmios decorrentes (percentuais de atenuantes) são atribuídos de acordo com a etapa processual em que se encontra (artigo 5º, § 1º e incisos) [1]. Se o julgamento antecipado for requerido antes da instauração do processo, haverá a concessão de percentuais de atenuantes muito superiores [2] em relação ao pedido formulado no prazo das alegações finais. Esse sistema de incentivos possui razão de ser, pois, afinal, favorece a economia processual, reduzindo o tempo de tramitação e dispêndios excessivos. Há, ainda, o objetivo de incentivar que a pessoa jurídica não protele a escolha, decidindo rapidamente frente aos indícios e provas já existentes.

Mas a portaria traz certas dúvidas em seus aspectos materiais e procedimentais.

A primeira é saber quais são as provas exigidas (Artigo 2º, I [3]) do proponente. Diferentemente da leniência, esse requerimento é equiparável aos acordos de não persecução, constituindo prova em si, e que produz efeitos apenas para o confitente. Por essa razão, somente serão exigidas provas relacionadas aos atos do confitente ou aos benefícios que obteve. A exigência de outras provas, especialmente sobre a conduta de terceiros, tornaria desinteressante o julgamento antecipado, pois o equipararia à leniência quanto aos requisitos, sem os mesmos benefícios premiais. De mais a mais, a própria portaria dispõe não ser aplicável "quando cabível a celebração de acordo de leniência" (Artigo 8º, II [4]).

A segunda é se o particular terá direito subjetivo ao julgamento antecipado. A portaria parece caminhar no sentido da inexistência desse direito, ao prever a possibilidade de "discricionariamente" "rejeitar a proposta" (artigo 3º). Apesar de a discussão sobre o direito subjetivo aos acordos não ser novidade, a inexistência desse direito deve ser vista com ressalvas. A discricionariedade não é campo ilimitado e exige a demonstração clara de seus motivos e a conformidade com as finalidades legais. A proposta não poderá, portanto, ser rejeitada arbitrariamente, pois violará não só o dever de motivar, mas a impessoalidade e a isonomia. Por outro lado, a motivação vincula o ato discricionário, parecendo mais razoável oportunizar à pessoa jurídica o direito de retificá-la, se ainda considerar conveniente, dadas as finalidades públicas resultantes desse novo instrumento.

A portaria prevê que o requerimento deve ser apresentado perante à CGU — CRG nos PARs instaurados ou avocados pela CGU (artigo 3º [5]). No entanto, os PARs decorrentes da LAC podem ser instaurados pela "autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário" e não apenas pela CGU. Isso poderia deixar os PARs instaurados em outros órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, que não a CGU, de fora da possibilidade do julgamento antecipado. No entanto, considerando que os acordos de leniência, quando decorrentes de PAR, são firmados pela CGU [6], por analogia, os requerimentos de julgamento antecipado devem ser remetidos à CGU/CRG. Entender o contrário poderia levar a situações díspares, em que determinados particulares fariam jus aos benefícios do julgamento antecipado e outros não em razão do órgão em que foi instaurado o PAR.

Por último, há dúvida também se o PAR deve ser suspenso quando pendente a análise da proposta. Embora a portaria não tenha tratado especificamente sobre o tema, a leitura de seus dispositivos indica que a suspensão não só é possível como é um dever do órgão. O artigo 3º, inciso I, da portaria dispõe que, apenas em caso de rejeição da proposta é que será determinada a continuidade da apuração. Ou seja, as apurações não podem continuar na pendência da análise da proposta. Mesmo porque, se o requerimento pode ser apresentado no curso de prazos processuais, como da defesa ou das alegações finais, não é razoável que a pessoa jurídica seja atingida pela preclusão quando teve a intenção de colaborar com a administração pública.

Como se observa, o requerimento de julgamento antecipado, apesar de trazer novo e importante instrumento aos PARs decorrentes da Lei Anticorrupção, ainda é instrumento novo e que merece aperfeiçoamento. De todo modo, sua instrumentalização é mais um capítulo da crescente consensualidade no Direito Administrativo Sancionador, abrindo janelas de oportunidades tanto à administração pública, que poderá obter resultados mais rápidos na responsabilização e evitará a judicialização, quanto aos particulares, como opção racional para mitigação de sanções.