Regime jurídico administrativo e os princípios da Administração Pública

Denomina-se regime jurídico administrativo o conjunto de regras incidentes sobre a Administração Pública, envolvendo prerrogativas e deveres para a preservação dos interesses da coletividade. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, trata-se do conjunto de conotações que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa situação privilegiada e vertical na relação jurídico-administrativa [1]. O único objetivo que a Administração Pública pode perseguir em sua atuação é a preservação dos interesses da coletividade, tratando-se, portanto, de interesse público primário. Como reflexo direto de sua atuação, a Administração recebe do ordenamento jurídico prerrogativas que não se estendem aos particulares, tais como a autoexecutoriedade de seus atos (Administração executa sozinha seus próprios atos sem precisar de autorização do Poder Judiciário).

Como prerrogativa da Administração Pública na persecução do bem da sociedade, citam-se os contratos administrativos. Diferentemente do que ocorre nos contratos entre os particulares, nos quais os contratantes elaboram conjuntamente as cláusulas sem hierarquia entre as partes, a Administração Pública o elabora sozinha, cabendo ao particular decidir se deseja a ele aderir ou não. Subvertendo a regra da paridade das partes do contrato civil, no âmbito administrativo há relação hierárquica, podendo a Administração Pública, mediante as cláusulas exorbitantes, agir unilateralmente. Portanto, a Administração Pública tem posição de superioridade ante aos contratados.

Todavia, em que pese gozar de prerrogativas, a Administração Pública, ao editar seus atos, tem o dever de cumprir uma série de exigências que não se estendem aos atos comuns da vida civil. Além da capacidade do agente, licitude do objeto e forma prescrita em lei, requisitos clássicos de validade de um ato jurídico, os atos administrativos devem conter finalidade e motivação. Como não poderia deixar de ser, a finalidade está consubstanciada na preservação dos interesses públicos, enquanto a motivação é a imposição à Administração de fundamentar seus atos, indicando os pressupostos de fato e de direito que determinaram sua decisão, nos termos do artigo 2º, parágrafo único, inciso VII, da Lei nº 9.784/99. Nesse sentido, os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Dito princípio implica para a Administração o dever de fundamentar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de fato e de direito, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo" [3].

A Constituição Federal estabelece em seu artigo 37, caput, que a Administração Pública deve se nortear pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além destes, os princípios implícitos da supremacia, motivação, razoabilidade, autotutela e segurança jurídica, mesmo sem expressa previsão constitucional, também deverão servir como diretrizes para os atos administrativos.

Tais princípios têm por objetivo a busca da preservação dos interesses da coletividade, destinando-se a todos aqueles que se encontrarem dentro da Administração Pública, em suas quatro esferas de governo (federal, estadual, municipal e distrital). Também se aplicam aos órgãos componentes da Administração direta, criados pelo fenômeno da descentralização (ministérios, secretarias especiais, secretarias estaduais, secretarias municipais, prefeituras regionais) e às pessoas jurídicas da administração indireta, criadas pela desconcentração (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, associações e agências reguladoras).

Entende-se por legalidade a determinação conferida à Administração de agir apenas mediante autorização legal. Pressupõe-se, portanto, que sempre haverá uma lei disciplinando os atos administrativos, uma vez que, sem existência de lei anterior, o ato administrativo será ilegal, cabendo aos prejudicados buscar a devida reparação perante o Poder Judiciário.

A atividade da Administração é sub legem, ou seja, sob lei, havendo hierarquia entre a lei e o ato da administração, condicionando-o à existência de lei. Sendo um dos parâmetros mais importantes para a atuação da Administração, tal princípio encontra-se consubstanciado nos direitos e garantias fundamentais da CF no artigo 5º, inciso II — "Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, a não ser em virtude de lei" e inciso XXXIX — "Não existe crime sem lei anterior que a defina, nem pena sem prévia cominação legal" — "nullum crimen, nulla poena, sine previa legem". Está presente, também, no artigo 150, CF, ao vedar a União, estados, municípios e Distrito Federal, majorar ou versar sobre tributos a não ser em virtude de lei, e no artigo 37, II, CF, ao condicionar a abertura de concurso público a uma lei autorizadora.

Impessoalidade consiste no tratamento equânime que deve ser conferido a todos os administrados de forma neutra e isonômica, somente promovendo eventuais discriminações quando justificadas para a preservação do interesse público (teoria da discriminação positiva). Tal princípio encontra-se presente na exigência de concurso público para a contratação de pessoas (artigo 37, II, CF); na exigência de licitação para a contratação de serviços (artigo 37, XXI, CF); na emissão de precatórios para o pagamento de credores com liquidação de acordo com ordem cronológica de expedição (artigo 100, CF); e na vedação de veiculação de nomes, imagens, símbolos ou qualquer outra forma de comunicação que represente promoção pessoal do administrador em propagandas de atos do governo (artigo 37, §1º, CF).

Moralidade é a obrigação atribuída ao administrador para praticar uma gestão honesta, proba. Qualquer ato imoral praticado será considerado um ato ilegal, e autorizará a atuação do Poder Judiciário para combatê-lo. Como maior exemplo da efetivação deste princípio, cita-se a Súmula Vinculante 13, que proíbe o nepotismo, contratação de parentes para cargos em comissão da Administração [4].

Publicidade é a obrigação por parte da administração de dar transparência a todos os atos e informações armazenados em seu banco de dados. Nesse sentido, a edição da Lei nº 12.527/11 (Lei de Acesso à Informações Públicas) teve o condão de regulamentar a norma constitucional do artigo 5º, XXXIII, CF, que dispõe que "todos têm o direito de obter dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, exceto as informações que possam comprometer a segurança do Estado e da sociedade".

Eficiência é a obrigação da administração em manter ou ampliar a qualidade dos serviços e obras públicas que executa, sob pena de responsabilidade de seus gestores (exemplos: responsabilidade do Estado pela má situação dos presídios; responsabilidade do Estado pele greve de policiais; responsabilidade do Estado pela má situação de apartamentos entregues em ações sociais; responsabilidade do estado na demora em religar a luz elétrica após forte chuva; responsabilidade do Estado no desabamento de estádio de futebol ou ciclovia).

Quanto aos princípios implícitos, entende-se a supremacia do interesse público sobre o privado como a situação na qual a Administração Pública tem o dever de sacrificar direitos de terceiros para não cometer nenhuma irregularidade, em razão da manutenção do interesse da coletividade. Com relação à motivação, a cada ato que edita, a Administração Pública é obrigada a dizer as razões e os motivos que lhes deram origem. De acordo com a teoria dos motivos determinantes, além da obrigação de motivar, o conteúdo do ato vincula a conduta do administrador, sendo que qualquer afastamento do que foi apresentado ensejará implicará em desvio de finalidade, passível de questionamento perante o Poder Judiciário.

Pela razoabilidade, o administrador fica proibido de fazer qualquer exigência, ou de aplicar qualquer sanção, em medida superior a necessária à preservação do interesse público. Por meio da autotutela, a Administração fica autorizada a rever seus próprios atos, anulando-os quando ilegais, ou revogando-os por razões de conveniência e oportunidade [5]. Finalmente, o princípio da segurança jurídica, ou proteção à confiança, impede que a Administração Pública faça interpretações retroativas ao conteúdo de uma lei, atingindo situações anteriormente já consolidadas ao longo do tempo (direito adquirido/ato jurídico perfeito/coisa julgada) — artigo 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/99.