Contas à Vista

Orçamento secreto é sintoma de arbitrariedade e descontinuidade estruturais

Autor

  • Élida Graziane Pinto

    é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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19 de abril de 2022, 8h00

Há quem contraponha — de forma equivocada — vinculação e discricionariedade para questionar um suposto engessamento na realidade fiscal brasileira. Todavia, a agenda em prol de maior liberdade na execução do orçamento público em nosso país é falaciosa para quem acompanha sua concretude cotidiana nos mais diversos níveis da federação.

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Não temos, de fato, um problema de rigidez intransponível. Muito pelo contrário, onde o calo dói é nas múltiplas hipóteses de redesenho orçamentário, que praticamente permitem aos agentes políticos passarem quase toda e qualquer escolha de curto prazo — que lhes pareça mais conveniente política e economicamente — à frente do planejamento de médio prazo. Vale a pena aqui trazer à baila três exemplos que atestam nossa antítese:

1) Programas de duração continuada são o núcleo de identidade dos planos plurianuais e deveriam ser executados com primazia fiscal em prol da garantia de consecução dos serviços públicos essenciais. Porém, não há qualquer segurança jurídica em torno da sua efetiva consecução financeira ao longo dos exercícios, o que tende a tornar letra morta o princípio da continuidade dos serviços públicos.

2) O rol de despesas não suscetíveis de contingenciamento, na forma do §2º do artigo 9º da LRF, garante que não haja solução de continuidade no custeio das obrigações constitucionais e legais impostas ao Estado brasileiro, mesmo quando houver frustração da arrecadação estatal e as metas fiscais estiverem em risco. Não obstante sua indiscutível prioridade formal, muitas dessas despesas não contingenciáveis têm sido adiadas indefinidamente. Disso dão exemplo os restos a pagar computados no piso em saúde, as filas de espera na concessão de benefícios que são direitos subjetivos públicos (tal como se sucede com o auxílio alimentar aos vulneráveis) e os passivos judicializados, cuja quitação sob o regime dos precatórios foi assumidamente preterida pelas Emendas 113 e 114/2021.

3) As obras em andamento e a conservação do patrimônio público deveriam ter resguardado o seu custeio, antes que qualquer novo projeto fosse iniciado, tal como determina o artigo 45 da LRF. Contudo, ao elenco de milhares de obras paralisadas e atrasadas, somam-se, todos os anos, promessas fiscalmente inviáveis de novas obras. Aliás, essa foi precisamente a denúncia feita pelos jornalistas Breno Pires, André Shalders e Julia Affonso no Estadão, em relação a projetos de duas mil novas unidades escolares que supostamente seriam custeados com recursos do FNDE, ainda que não houvesse recursos para finalizar outras 3,5 mil obras em construção há anos.

Em comum, os três prismas acima registram fragilidades decorrentes da arbitrária ampliação dos espaços de deliberação orçamentária ao arrepio das balizas normativas. A realidade brasileira tem mostrado, cada vez mais recorrente e explicitamente, como são abertos canais volumosos de voluntarismo fiscal para atender ao curto prazo eleitoral, sem filtros de racionalidade técnica e sem prévia pactuação legítima a respeito da ordenação de prioridades ao longo do tempo.

Arbitrariedade é o antônimo de vinculação, porque discricionariedade pressupõe limite na forma da lei. Significa dizer que todo ato discricionário é parcialmente vinculado e, por isso, sujeito a controle. No Direito brasileiro, a busca por liberdade decisória no manejo de recursos públicos não pode pretender escapar às balizas legais, seja na execução das despesas, seja na gestão das receitas, ou ainda, por conseguinte, na dívida pública.

O tamanho e a feição estrutural do Estado brasileiro estão delineados constitucionalmente, de modo que não cabe redesenhá-los fiscalmente na contramão do pacto civilizatório assumido desde 1988, para reduzir o seu custeio a patamar aquém do necessário ao estrito cumprimento do nosso contrato social nuclear, como alertamos aqui.

Muito embora seja do jogo democrático que os agentes políticos tensionem e busquem esvaziar a densidade do nosso arcabouço normativo para maximizar seus ganhos econômicos e eleitorais, a imposição de limites é função estruturante do Direito.

Quando os órgãos de controle falham na garantia de que sejam cumpridos tais limites, somos levados a suportar como se fosse normal e inofensiva a seguinte conclusão do presidente da Câmara dos Deputados Arthur Lira, em entrevista concedida neste último domingo ao jornal O Globo:

"O orçamento secreto continua secreto, porque o Congresso respondeu ao Supremo Tribunal Federal que não tinha condições de prestar todas as informações dos autores das emendas. O presidente do Congresso, Rodrigo Pacheco, baixou um ato solicitando que os parlamentares fornecessem informações por meio de ofícios, postagem em rede social e reportagens. Os deputados e senadores estão informando voluntariamente. […] Se acompanhar as redes sociais do parlamentar, ele demonstra toda a atividade. Está lá toda semana entregando trator, uma obra de saneamento, entregando a obra de calçamento. […] o que estamos vendo é o seguinte: o problema das obras inacabadas. Não é só um problema do FNDE, da Educação. É preciso ver quantas obras inacabadas em habitação ficaram do governo anterior. O grande problema do nosso país é uma gestão descontinuada. Quando analisa o FNDE, com as escolas inacabadas, é muito fácil chegar ao exemplo para ter uma escola fake. Está errado. Agora, é um erro administrativo. O que tem que ficar atento é até onde isso é realmente um ato ímprobo ou um erro que possa ser corrigido. […] Se tiver errado, corrigimos."

A descontinuidade na condução das políticas públicas, de um lado, não é só um erro administrativo, porque ela é fruto das escolhas orçamentárias que priorizam o curto prazo eleitoral dos mandatários políticos de ocasião. Há ganhos político-econômicos colossais para alguns em detrimento de toda a coletividade nesse manejo arbitrário da execução orçamentária.

Tampouco o dever de prestação de contas, acerca da indicação das emendas de relator para fins de rastreabilidade a mais ampla possível do percurso dos recursos públicos, de outro lado, pode ser remetido ao mero campo do voluntarismo subjetivo de alguns parlamentares. Há de haver transparência e motivação técnica no regime jurídico das emendas parlamentares, sob pena de implosão do próprio princípio republicano, já que as redes sociais dos parlamentares não substituem o devido processo que rege a elaboração, a execução e a prestação de contas das leis orçamentárias em nosso país.

Desde 18 de junho de 2021, o Supremo Tribunal Federal tem demandado informações sobre a autoria e a motivação das indicações para execução das emendas de relator marcadas pelo identificador de resultado primário 9 (RP-9). Tal data remonta à expedição do Ofício nº 1392/2021, nos autos das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental 850, 851 e 854.

Em 17 de março de 2022, a ministra Rosa Weber, relatora das citadas ADPFs, negou dilação de prazo adicional para que o Congresso prestasse as informações solicitadas (conforme despacho disponível aqui), porque constatou a inexistência de motivos novos aptos a justificar tal postergação.

Eis o contexto em que — como noticia a imprensa — há dez meses têm sido descumpridas pura e simplesmente as determinações do STF de que "o Congresso Nacional adotasse as medidas necessárias à individualização e ao detalhamento das motivações e da autoria das indicações das despesas veiculadas no orçamento federal por meio de emendas do Relator", para que fosse resguardada a "ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas do Relator Geral (RP-9)".

Em despacho do dia 12 de abril deste ano, a ministra Rosa Weber acolheu o pedido de aditamento da inicial feito pelo autor da ADPF 854 para incluir no objeto da impugnação o "Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e a Resolução CN nº 2/2021, que dispõem sobre procedimentos para assegurar maior publicidade e transparência à execução orçamentária das despesas classificadas com indicador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator)", na medida em que tais atos, em tese, estariam a transgredir o quanto decidido pelo STF, já que "não garantem transparência nem publicidade, especialmente porque não permitem revelar quem são os parlamentares requerentes das emendas ao relator geral".

A persistência da opacidade inviabiliza o controle amplo em relação aos cerca de R$ 36 bilhões executados mediante tais emendas de relator em 2020 e 2021, porquanto sem registro de indicação da emenda, tampouco sem critério técnico e impessoal quanto à alocação de tal volume de recursos. A defesa do Congresso se restringe tão somente a informar que não haveria, até o presente momento, "qualquer banco de dados com os possíveis responsáveis pelas solicitações".

Tragicamente somos contumazes prisioneiros da armadilha patrimonialista que associa discricionariedade orçamentária quase no limite da arbitrariedade, desapreço ao médio prazo inscrito no planejamento e trato pessoal (quiçá feudal) da execução das despesas e dentro dessas, em especial, das emendas parlamentares.

O caráter supostamente livre das emendas de relator — em que se funda o "orçamento secreto" — decorre da ausência de qualquer plano de trabalho a lhes condicionar o alcance de fins previamente pactuados ou planejados. Nada foi dito ou previsto sobre o estoque de obras paradas, a despeito do artigo 45 da LRF, tampouco sobre a necessidade de coerência e aderência ao planejamento setorial das políticas públicas.

Diante do estreito calendário político já em jogo, a tendência de expansão de tais emendas deve impactar forte e imediatamente as eleições de 2022, com risco até mesmo de abuso de poder político.

As possibilidades de captura são equivalentes ao escândalo dos "Anões do Orçamento". Vale lembrar que, em 1994, a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do Orçamento analisou irregularidades na elaboração e execução orçamentária da União. Seu relatório final diagnosticou que: "Existiam dois esquemas paralelos destinados a lesar o erário em prol de interesses particulares: o esquema das empreiteiras e o esquema das subvenções". (grifos conforme o original, Relatório Final da CPMI do Orçamento, 1994, p. V.III-2)

Ambos os esquemas (das empreiteiras e das subvenções) envolviam deliberada captura do ciclo orçamentário por uma cadeia de agentes públicos e privados que atuava em rota de enriquecimento ilícito e dano ao erário. O assustador é que, embora tenham sido publicadas há 28 anos, as conclusões da CPMI dos "anões do orçamento" ainda são extremamente atuais.

No caso das obras, a relação indireta de drenagem dos recursos públicos no trato com empreiteiras foi descrita como uma captura que ia desde a própria sugestão dos projetos aos prefeitos e governadores até toda sorte de lobbies e intermediações ao longo da execução orçamentária. Isso ocorria sem que fosse sequer resguardado financiamento para as obras que já estivessem em andamento. Importante era vender a ideia obras novas, com suas respectivas cotas de rateio:

"Há fortes indícios de que em todos esses níveis – elaboração de projetos, empréstimos, inclusão no Orçamento, aprovação de emendas e liberação de recursos — o esquema das empreiteiras distribuía 'participações', que não são nada menos que propinas, o salário da corrupção". (p.V.III-6)

A CPMI do Orçamento chegou a propor algumas recomendações para correção de rumos de tamanhas irregularidades. Todavia, pouco avançamos desde 1994, como podemos depreender do seguinte rol exemplificativo de recomendações solenemente ignoradas:

1) Definição de percentual mínimo de aplicação de recursos em continuidade de obras (p. V.III-13-14);

2) Limitação do poder de emendar a lei orçamentária — proposta de restrição de emendas a "unicamente emendas de autoria de comissão, bancada e partido político, fixados os seus valores através de critérios de proporcionalidade" (p. V.III-14);

3) Fortalecimento dos Sistemas de Controle Interno e Externo;

4) Extinção das subvenções sociais;

5) Limitação das transferências federais voluntárias (a exemplo dos repasses via FNDE), já que:

"Nas últimas décadas, a União assumiu, paulatinamente, maior controle sobre os Estados, enfraquecendo-os mais e mais, mercê de crescente centralização, chegando-se quase a implantar, na prática, situação semelhante à verificada no Estado Novo. A fim de manter fidelidade política que lhes garantisse maioria parlamentar, os governos de feição castrense restituíam, mediante as “transferências voluntárias”, parcela dos tributos arrecadados aos Estados, realizando obras ou subvencionando as chamadas ações sociais. Tal sistema facilitou a ação de poderosos agentes econômicos junto àqueles que decidiam, entre quatro paredes, a distribuição dos recursos" (p. V.III-17).

6) Mudança na legislação referente aos créditos suplementares — vedação no primeiro trimestre e limite máximo de 30% da receita prevista;

7) Abolição do sigilo fiscal e bancário para mandatários políticos — no período entre a diplomação e o término do respectivo mandato;

8) (Limitação do risco de abuso da) Imunidade parlamentar.

Falhas recalcitrantes e recomendações não acatadas afastam a tese de que a descentralização decisória do ciclo orçamentário, na forma de emendas parlamentares, seria meio ontologicamente capaz de democratizar sua destinação. Muito antes pelo contrário, o risco que antevemos é o de apropriação privada do interesse público, porque sequer fortalecemos suficientemente o planejamento que ordena prioridades legítimas, tampouco estruturamos qualitativamente as instituições de controle que atestariam o alcance efetivo dos resultados planejados a custos razoáveis.

Não é a primeira vez que trago as recomendações da CPI dos Anões do Orçamento nesta coluna Contas à Vista, mas é preciso insistir nelas para que possamos aprender com os erros do passado, caso almejemos superar, tanto quanto possível, o trato coronelista dos recursos públicos e assegurar eleições efetivamente democráticas.

O orçamento secreto, nesse contexto, é apenas sintoma de problemas estruturais mais graves, como o são a arbitrariedade e a descontinuidade no ciclo orçamentário. Para tratar tal adoecimento crônico, precisamos nos assumir doentes em nossa baixa capacidade de adensamento planejado da relação entre democracia e orçamento.

Autores

  • é livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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