A Ouvidoria externa na Defensoria Pública da União

"DPU abre inscrições para ouvidoria da sociedade civil" [1] é a notícia mais recente no meio jurídico.

As respostas aos referidos questionamentos é o que se pretende fazer no presente artigo por meio uma metodologia exploratória e descritiva.

Da ouvidoria externa
Para Natália Sanches Taffarel, as origens da figura da ouvidoria podem ser associadas ao surgimento da função de ombudsman no Parlamento sueco, no século 19, que tinha a missão de supervisionar leis e regulamentos ali desenvolvidos [2]. Na visão de Thales Torres Quintão, é possível afirmar que existem, ao menos, três categorias conceituais sobre as funções de uma ouvidoria: ouvidoria como instrumento de gestão; ouvidoria como canal de comunicação organizacional; e ouvidoria como instância participativa [3].  O primeiro modelo adota uma racionalidade instrumental voltada para o controle interno e direcionada para conferir maior eficiência nos serviços públicos, modernizando a gestão. Nesse modelo, o Ouvidor é um profissional escolhido por livre nomeação do gestor e suas atividades são orientadas "de dentro para dentro", fundadas no paradigma do New Public Management. Esse modelo tem inspiração nas ouvidorias de empresas do setor privado e funciona de forma mais fechada, mantendo, de certo modo, o distanciamento com a sociedade civil [4].

Já o modelo da ouvidoria como canal de comunicação se estrutura sob o paradigma das relações públicas e funciona com base em uma racionalidade comunicativa não sistêmica. Embora pretenda melhorar a mediação de conflitos entre a gestão e a sociedade civil, assumindo uma dupla representação (representando, ao mesmo tempo, o discurso da sociedade com a gestão e o da gestão com a sociedade civil), ele mantém o vínculo com os cargos do poder decisório e exerce, quando muito um controle interno [5].

Por fim, o modelo de ouvidoria como instrumento participativo pressupõe que a seleção da Ouvidora ou do Ouvidor ocorra por meio de um processo de escolha independente, com participação da sociedade civil, assegurando que o (a) eleito (a), antes de ser um (a) burocrata, seja uma pessoa com histórico de diálogo com a sociedade civil e com os movimentos sociais, atenta à linguagem e aos obstáculos no acesso à justiça. Nesse modelo, a racionalidade predominante é a dialógica sistêmica, de modo que se criam espaços de participação concreta da sociedade em todas as fases de elaboração da política pública, não apenas de forma ocasional, mas sistematizada. As ouvidorias nesse modelo são guiadas pelos valores da equidade social e pela defesa dos direitos humanos, assumindo um controle externo e social das atividades do poder público [6].  

Evidentemente, é possível combinar características dos três modelos, sendo certo também que cada entidade precisa de uma ouvidoria condizente com as suas próprias características e missões institucionais.

Passemos, então, no tópico seguinte, a analisar como deve ser a ouvidoria no âmbito da Defensoria Pública da União.

Da ouvidoria no âmbito da DPU
O modelo de Ouvidoria Externa adotado pela Lei Complementar nº 80/94, que regulamenta a Defensoria Pública da União e traz normas gerais para as defensorias estaduais, aproxima-se da ouvidoria como instrumento participativo vista no tópico anterior. O artigo 105-A desse diploma legal prescreve que: "A Ouvidoria-Geral é órgão auxiliar da Defensoria Pública do Estado, de promoção da qualidade dos serviços prestados pela Instituição".

Desse modo, a ouvidoria pretende trazer para a gestão um "olhar de fora" e se volta para ajudar a melhorar a qualidade do serviço em geral. Sua missão é a "promoção da qualidade do serviço" com foco na relação da instituição com o ambiente externo (com assistidos e com os movimentos sociais) e suas atividades devem ser pautadas pela publicidade e pela transparência.

Como esclarecem Cardoso, Lima Neto e Alcântara, "às ouvidorias cumprem, portanto, a função de atuar como mecanismo de correção democrática na medida em que instituem a possibilidade de os cidadãos e gestores públicos questionarem o funcionamento das próprias instituições" [7]. A Ouvidoria Externa é, desse modo, um instrumento de aperfeiçoamento da gestão, contribuindo para a democratização e para a eficiência social da Administração Pública.

Não se pode negar que gestores e servidores públicos estão acostumados a direcionar seus esforços de acordo com aquilo que julgam ser as suas possibilidades e com aquelas que imaginam ser as necessidades da população. A Ouvidoria Externa permite refletir melhor sobre essas possibilidades e conhecer de forma mais realista as necessidades dos usuários e titulares do serviço público, sendo um passo importante no sentido de ampliação da democracia participativa nas instituições públicas e, particularmente, um mecanismo de aceleração da aproximação da Defensoria Pública da União com os movimentos sociais.

A Constituição de 1988 prevê categoricamente que todo poder emana do povo e que o exercício desse poder ocorre tanto indireta, por meio de representantes, como diretamente (artigo 1º, parágrafo único, parte final). No mesmo sentido de ampliação da participação popular nos processos de tomada de decisão, a Constituição inovou prevendo também instrumentos de democracia direta como a iniciativa popular, o referendo e o plebiscito (artigo 14, I, II e III) [8]. Criou, ademais, instrumentos de participação da sociedade civil na gestão pública, com a previsão da cooperação de associações comunitárias no planejamento municipal (artigo 29, XII); e com a prescrição da participação comunitária nos serviços públicos de saúde (artigo 198, III), por exemplo.

Para além desses dispositivos, o artigo 37 da Constituição, ao apresentar disposições gerais sobre a Administração Pública, estabelece que ela será regida pelos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.

 A instituição da Ouvidoria Externa em órgãos públicos como a Defensoria atende a todos esses princípios. 

Em primeiro lugar, é preciso compreender que o princípio da legalidade dos atos da administração tem por escopo magno assegurar os direitos dos cidadãos (administrados) contra abusos e omissões do gestor de ocasião. A teleologia do princípio da legalidade é, portanto, a de controle da atuação do serviço público e a de ampliação das liberdades dos cidadãos. O modelo de ouvidoria externa permite justamente a concretização dessas duas finalidades. Assim, qualquer ato normativo que organize a gestão pública no sentido de aperfeiçoar o sistema de controle social e de permitir a extensão da participação popular estará em conformidade teleológica com o princípio da legalidade.

Além disso, a ouvidoria externa é, como antedito, um mecanismo que permite a promoção da qualidade dos serviços prestados pelas Defensorias à população. Alinha-se, destarte, com os princípios da impessoalidade e da moralidade, na medida em que faculta aos cidadãos a indicação de eventuais condutas desviantes no seio da Administração.

Ao franquear o diálogo institucional com a sociedade, a ouvidoria contribui, outrossim, para conferir maior responsividade aos atos da gestão da Defensoria Pública. A gestão pública não pode prescindir de instrumentos de accountability. A ouvidoria externa pode ser, ainda, uma caixa de ressonância dos serviços prestados pela Defensoria ao povo, conferindo maior transparência à gestão, em atenção ao princípio da publicidade, que, como visto, norteia toda a Administração Pública.

É preciso ressaltar também que a Defensoria Pública é a executora de umas das principais vertentes da política pública de acesso à Justiça. Como tal, ela precisa estar pautada pelo princípio da eficiência. Um serviço público eficiente é aquele que entrega resultados de excelência (qualidade) com economia de recursos (redução de custos). Para que a definição desses resultados esperados seja efetivamente democrática, é essencial que as reais necessidades do público-alvo prioritário no atendimento da Defensoria Pública sejam ouvidas. A ouvidoria é uma facilitadora desse processo de escuta. Incumbe também a ela uma atividade proativa de levantamento das demandas dos grupos sociais frequentemente marginalizados e esquecidos pela Administração Pública. A população em situação de rua e as comunidades quilombolas, por exemplo, por diferentes razões, não são frequentemente ouvidas na definição das prioridades do orçamento da Defensoria Pública e no estabelecimento das linhas de ampliação do atendimento.

Para além dos argumentos jurídicos que esteiam a proposta de implementação urgente da ouvidoria externa na defensoria, há também razões pragmáticas e de política institucional que não podem ser esquecidas. Em sua tese de doutorado, Luciana Zaffalon identificou, no contexto do sistema de justiça do estado de São Paulo, a ocorrência de um fenômeno crítico para a realidade das defensorias públicas: a cooptação corporativista e a ausência da desestabilização dos padrões postos [9]. Para ela, de um lado, os movimentos sociais depositavam na Defensoria Pública as expectativas de mobilização contra-hegemônica do direito e, de outro, os membros da instituição voltaram-se, majoritariamente, como grupo, sobretudo "à pauta da equiparação com as demais carreiras jurídicas, priorizando a mobilização política de questões corporativas e remuneratórias" [10]. Para evitar esse processo de encastelamento da instituição (também visualizável no plano federal), isto é, para evitar o distanciamento dos anseios da população com o isolamento político nas pautas corporativas, é preciso que o contato com a sociedade e com os movimentos sociais seja constante, permanente e que sejam fortalecidos os instrumentos de participação da sociedade na gestão do órgão.

Na perspectiva de Boaventura de Sousa Santos e de Leonardo Avritzer, a concepção hegemônica de democracia no Norte Global está baseada na ideia elitista de que o cidadão comum não tem capacidade ou interesse político senão para escolher os seus líderes, a quem incumbiria tomar as decisões [11]. Prevaleceria, assim, o entendimento de que a democracia representativa atenderia aos interesses do modelo de sociedade capitalista liberal e que seria suficiente para a viabilização dos anseios que surgiram especialmente após a Segunda Guerra Mundial.

Para ampliar a densidade democrática de uma sociedade, por outro lado, ainda de acordo com Sousa Santos e Avritzer, seria necessário expandir os mecanismos de participação da sociedade civil na gestão do Poder Público, indo além do período eleitoral e da mera escolha de representantes, reinventando os cânones democráticos ou literalmente democratizando a democracia. Esses autores identificam diversos exemplos de processos de redefinição da gramática societária e da participação popular na tomada de decisões nos países do Sul global, associando-os aos contextos de redemocratização ou de restauração da democracia nesses países [12]. Verifica-se, em comum, de um lado, o fenômeno do questionamento das políticas de exclusão, frutos do passado/presente colonial, e, de outro, o surgimento de propostas alternativas de controle social popular e de inclusão dos grupos socialmente vulnerabilizados [13].

Até hoje, o processo de seleção de Defensores/as reforça os privilégios de classe, raça e gênero predominantes na sociedade brasileira, em geral, e nos cursos jurídicos, em particular, de sorte que a reprodução de preconceitos estruturais nas escolhas institucionais não é infrequente. A Ouvidoria Externa possibilita uma abertura da gestão, que é imprescindível para evitar ou reduzir os efeitos da "espiral elitista de afirmação corporativa" de que fala Zaffalon, permitindo também que os grupos sociais tradicionalmente excluídos do debate e das construções de políticas públicas possam, ao menos no que se refere ao acesso à Justiça, apresentar suas prioridades e ser efetivamente ouvidos em tema que lhes afeta diretamente.

Considerações finais
A Defensoria é uma instituição jovem e, como ressalta Amélia Rocha, essa juventude atrai simultaneamente a vantagem da maleabilidade, permitindo experimentações, e o ônus da responsabilidade de não cometer os mesmos erros das velhas instituições do sistema de justiça [14]. A presença da ouvidoria no cotidiano da gestão da DPU, como órgão essencial da estrutura democrática da instituição, possibilitará, ademais, a identificação dos gargalos que provocam a sobrecarga de trabalho dos defensores e permitirá a construção de soluções criativas, que, muitas vezes, só o observador de fora consegue vislumbrar.

A DPU precisa fincar raízes definitivas no meio dos grupos sociais historicamente vulnerabilizados, que são, em última análise, os destinatários e os titulares do direito de acesso à Justiça que constitui a missão dessa instituição. A ouvidoria externa pode ser um caminho e um instrumento de aperfeiçoamento e de democratização da gestão da DPU, constituindo uma caixa de ressonância permanente da voz ativa dos movimentos sociais.

Não poderiam, pois, ser mais atuais e pertinentes as palavras de Amilton Bueno, que, fundado em Nietzsche, alerta a todos aos Defensores Públicos: 

"ou seremos escravos (burocráticos), meros instrumentos do poder de plantão (poder que sempre e sempre tende ao abuso), servis e dóceis ('O animal de rebanho desempenha um papel que lhe é ordenado' — p. 89 [15] ou seremos criativos, com todos os riscos (“É-se punido também por suas qualidades” — p. 71, [2] nº 25)) que a criatividade encerra — inclusive quanto a incerteza no que diz com os resultados [16]".

Desse modo, a abertura do processo de escolha de uma ouvidora ou de um ouvidor para a Defensoria Pública da União é um passo extremamente importante para a consolidar a referida instituição na sua luta em prol do mais vulneráveis e da implementação dos Direitos Humanos.

Espera-se que a pessoa escolhida ouça os anseios da sociedade na busca de uma Defensoria Pública que efetivamente cumpra sua missão constitucional.

REFERÊNCIAS
CARDOSO, Antonio S. et al. Ouvidoria Pública e Governança Democrática. Boletim de Análise Político-Institucional. nº 1. Brasília: Ipea, 2011.
CARDOSO, Luciana Zaffalon Leme. Uma espiral elitista de afirmação corporativa: blindagens e criminalizações a partir do imbricamento das disputas do Sistema de Justiça paulista com as disputas da política convencional. Tese de doutorado. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas, 2017.
CARVALHO, Amilton Bueno de. Defensoria Pública: a proteção do um contra todos. Disponível em: https://www.anadep.org.br/wtk/pagina/materia?id=28853 Acesso em 29/09/20
MENDES, Gilmar Ferreira et al. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.
QUINTÃO, Thales Torres. Reflexões e dilemas sobre a ouvidoria pública no Brasil: uma análise das ouvidorias do Poder Executivo Federal. Revista do Serviço Público, Brasília, 70 (2), 297-394, abr/jun 2018, p. 301. Para uma revisão bibliográfica sobre o tema da Ouvidoria, consulte-se: LYRA, Rubens Pinto. Bibliografia sobre a Ouvidoria Pública. Disponível em:   Acesso em 29/09/2020. 
ROCHA, Amélia. Defensoria Pública: fundamentos, organização e funcionamento. São Paulo: Atlas, 2013.
SANTOS, Boaventura de Sousa. AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Porto: Afrontamento, 2003.
TAFFAREL, Natália Sanches. Accountability e controle social: um estudo sobre a ouvidoria do tribunal de contas do estado do Rio Grande do Sul. Dissertação de Mestrado. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2017