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Diagnósticos e prognósticos supostamente neutros frustram futuro comum

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  • Élida Graziane Pinto

    é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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19 de outubro de 2021, 8h00

A depender do modo como os problemas da vida em sociedade são formulados na arena pública, são apresentadas propostas de solução mais ou menos consistentes, em face do diagnóstico inicial. Neutralidade, nesse contexto, é quimera potencialmente manejada como narrativa que invisibiliza interesses. Precisamente porque vieses são inevitáveis, é preciso deixar ostensivamente claro que o foco de quem anuncia o problema delimita também o alcance da solução.

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Há mais demandas sociais que capacidade estatal de resolução, de modo que a própria identificação do que precisa ser enfrentado primeiro e do que pode esperar envolve, por si só, uma nuclear ordenação político-constitucional de prioridades.

Diante da diversidade de focos possíveis e dos interesses sob disputa, pontos de partida importam para a concepção dos pontos de chegada que almejamos (ou não) construir. Nesse sentido, não é democrática, tampouco equitativa, a interdição do mais amplo e íntegro levantamento de alternativas para fins de testagem de outras hipóteses de diagnóstico e, por conseguinte, de prognóstico.

Obstar o debate que inclua o maior número possível de interessados sobre nossos desafios sociais, a pretexto de uma impossível neutralidade técnico-científica, é literalmente frustrar qualquer chance consistente de pactuar nosso futuro comum. Isso porque tal obstáculo é antidemocrático e, por conseguinte, politicamente insustentável ao longo do tempo. Ficamos, assim, presos ao curto prazo decisório dos agentes mais fortes do ponto de vista político e econômico

É paradigmático, nesse sentido, o exemplo da manutenção artificial do teto dado pela Emenda 95/2016, porque ali foram eleitas as despesas primárias como o maior problema das nossas finanças públicas. Em última instância, é como se o teto limitasse a capacidade estatal de cumprimento da Constituição de 1988, asfixiando fiscalmente suas políticas públicas, sem correlata preocupação com as opções de arrecadação tributária e de gestão das despesas financeiras que impactam a dívida pública de forma opaca e ilimitada.

Sob a falsa premissa de que o teto deve ser mantido a qualquer custo mesmo diante dos efeitos prolongados da pandemia da Covid-19, o restante das nossas regras fiscais tem sido submetido a um cenário de terra arrasada.

Implodimos, pouco a pouco, nossos pilares institucionais e civilizatórios para manter a aparência de sustentação de um teto evidentemente em ruínas. Os exemplos se avolumam:

1) Filas de espera se formam no programa Bolsa-Família (2,2 milhões de pessoas) e no processamento dos benefícios a cargo do INSS (custo estimado de R$ 11 bilhões postergados);

2) Propõe-se parcelamento do pagamento de precatórios federais, mesmo daqueles que são exceção ao teto, como os do extinto Fundef, o que prejudica o custeio constitucionalmente adequado da educação básica obrigatória sobretudo nos estados do Norte e Nordeste do país;

3) Envio da previsão orçamentária do censo decenal no PLOA-2022 aquém da demandada pelo IBGE, em claro descumprimento de decisão do STF, o que somente foi corrigido há poucos dias, após pressão institucional e política;

4) Insuficiência de recursos para o SUS em 2022, mesmo sendo previsível a necessidade de compra de vacinas para fins de continuidade de enfrentamento no terceiro ano da pandemia, além da grande demanda reprimida por cirurgias eletivas e demais procedimentos que ficaram suspensos nos últimos dois anos. Carlos Lula, que preside o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (Conass) e é secretário de Saúde do Maranhão, bem definiu o impasse:

"A Saúde tem sido uma das perdedoras da guerra orçamentária, infelizmente instaurada pelo teto de gastos. Comparando-se os últimos cinco Ploas, a Saúde perdeu recursos, em termos reais, ao longo de todo o período. As dotações do Ploa 2022 já podem ser consideradas 7% abaixo das do Ploa 2018. A situação é ainda mais dramática em investimentos, com perda de 29%, e despesas discricionárias correntes (perda de 17%).
É importante destacar que a situação exposta é efeito direto do novo regime fiscal criado com a Emenda Constitucional 95 (EC 95), situação desastrosa para todas as gestões do SUS, especialmente para as esferas estaduais e municipais do sistema, pois impõe que, em termos reais, a despesa no ano de 2036 será a mesma do mínimo constitucional estabelecido para 2017".

5) Falta de custeio suficiente para ciência e tecnologia (o recente corte de R$ 600 milhões foi chamado pelo presidente do CNPq de "rasteira", além de serem reputados "ilógicos" pelo ministro da pasta);

6) Veto controverso em relação à política pública de enfrentamento à pobreza menstrual por suposta falta de fonte de custeio, quando semelhante raciocínio não foi rigorosamente exigido em relação à expansão das despesas com pessoal militar, cuja repercussão de 2019 a 2022 alcançará cerca de R$27,7 bilhões;

7) Atropelo no devido processo legislativo orçamentário com quebra de prazos, falta de audiências públicas e instalação inexistente ou tardia da Comissão Mista de Orçamento, como esta articulista, Caroline dos Santos Maciel e Paula Azevedo da Mata escrevemos aqui

8) Desconsideração cínica dos requisitos constitucionais para a abertura de créditos extraordinários na prorrogação do auxílio emergencial e das demais despesas relacionadas à pandemia em seu segundo ano. Cogitam até mesmo a permanência dos créditos extraordinários para o auxílio emergencial em 2022, sem qualquer pudor quanto à absoluta previsibilidade da despesa em seu provável terceiro ano de vigência;

9) Gastos tributários seguem praticamente intocados, após o artigo 4º da Emenda 109/2021 se revelar um absoluto engodo fiscal;

10) Enquanto foi criado um programa habitacional específico para profissionais da segurança pública, houve redução de 98% na dotação orçamentária do Fundo de Arrendamento Residencial, que sucedeu o Programa Minha Casa Minha Vida para a faixa de renda mais baixa, principal destinatária da política habitacional.

Ao elenco acima se somam as emendas de relator RP9 ("orçamento secreto") — e as transferências especiais definidas pela Emenda 105/2019, que ampliaram significativamente o balcão fisiológico de negócios no ciclo orçamentário brasileiro.

Ainda que muitos outros exemplos pudessem ser arrolados, bastam-nos os fatos já anunciados para verificarmos que não houve maior racionalidade alocativa com a imposição do teto global de despesas primárias no nível federal. O diagnóstico enviesado apenas acirrou nossa histórica desigualdade em patamar ainda mais extrativista.

O prognóstico para a crise fiscal brasileira em 2016 era o de que precisávamos reduzir o tamanho do Estado. Em 2021, temos clareza de que os vieses na identificação do problema e na proposta aprovada para sua resolução a partir da Emenda 95 agravaram nossa realidade fiscal tão frágil, quanto suscetível à captura de curto prazo eleitoral e de compadrio nas relações do Estado com o mercado e com o terceiro setor.

Tem sido corroído o aprendizado de mais de duas décadas da Lei de Responsabilidade Fiscal, tanto quanto vivemos uma espécie de efeito dominó na mitigação de diversas balizas normativas em que se assentam nossas contas e nossas políticas públicas.

O maior risco, contudo, é o de que a sobrevivência artificial do teto, tratado como um fim em si mesmo por alguns, imponha o próprio esfacelamento do Estado democrático de Direito. Ajuste fiscal equitativo reclama debate amplo sobre todas as opções de receitas e sobre todas as despesas, até porque tanto o orçamento, quanto a dívida pública somente são legítimos à luz da Constituição de 1988.

Mais cedo ou mais tarde nos daremos conta de que manter o teto a qualquer preço pode nos custar o próprio núcleo de identidade do nosso pacto constitucional civilizatório. Afinal, famintos todos estamos de alguma civilidade, sobretudo porque não há futuro comum onde prepondera a pilhagem do mais forte em sua lógica de curtíssimo prazo.

Autores

  • é livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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