Consultor Jurídico

Defesa da Concorrência

A promoção da defesa da concorrência pelo Cade

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O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) desempenha função preventiva, repressiva e educativa referente às infrações à ordem econômica. Essa última função é compartilhada com a Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade (Seae) e configura um dos principais objetivos da Lei de Defesa da Concorrência (Lei 12.529/2011).

A função educativa está ligada à promoção da cultura concorrencial nas esferas governamentais, da sociedade civil e dos negócios. Em uma economia com um histórico de vasta tradição de empresas estatais e profunda regulação, é fundamental que o país gere e aprimore o entendimento e a aceitação ampla dos princípios concorrenciais (OCDE, 2019)[1]. No Cade, o Departamento de Estudos Econômicos (DEE) tem o papel de assessorar o Tribunal Administrativo e a Superintendência-Geral nos casos de fusões & aquisições e condutas anticompetitivas, como também vem sendo bastante atuante na elaboração de estudos, com o objetivo de disseminação da cultura da concorrência. Conforme, salientado por Barreto (2020), esses estudos são utilizados inclusive em uma área de atuação muito relevante no Cade, que é a advocacia da concorrência, também conhecida por advocacy[2].

O DEE/Cade no ano passado, publicou dois estudos em que aplicou uma metodologia consolidada da OCDE (2014) para estimar os benefícios esperados decorrentes da atuação do Cade em casos de cartel e conduta unilateral (esferas repressivas) e atos de concentração (esfera preventiva). Para ficar mais claro para o leitor, os benefícios esperados para a população são referentes a estimativas de elevações de preço (sobrepreço) que não foram efetivadas pelas empresas, tendo em vista a atuação do Cade. Por sua vez, o cálculo dos benefícios esperados na esfera da promoção da concorrência é, muitas vezes, de difícil mensuração, não existindo uma metodologia consolidada para o cálculo.

Segundo os estudos do DEE/Cade (RESENDE et al., 2020; RESENDE; PINTO, 2020), se olharmos apenas para as esferas preventivas e repressivas, os benefícios gerados pela atuação do Cade foram da ordem de R$ 20,5 bilhões e R$ 36 bilhões, em 2018 e 2019, respectivamente. Somados, esses valores representam cerca de 1% do PIB brasileiro de 2019. Tais estimativas podem ser consideradas conservadoras por não incluírem a esfera educativa e os efeitos dinâmicos e dissuasórios das decisões do Cade. Tendo em vista a abrangência e o tamanho dos setores alvo de ações de advocacy, poder-se-ia concluir que os benefícios esperados para os consumidores na esfera da promoção da concorrência podem apresentar valores tão elevados ou até superiores daqueles já estimados para as atividades de prevenção e repressão do Cade. Essas evidências demonstram a importância do papel da advocacy e a necessidade da contínua intensificação das ações nessa área.

Para dar uma ideia dos setores alvo da promoção da concorrência nos últimos anos, os estudos de advocacy, realizados pelo DEE/Cade, abordaram os mercados de óleo e gás, transporte por cabotagem, telecomunicações, medicamentos, entre vários outros. Por exemplo, em relação ao setor aéreo, a nota técnica do DEE[3] discutiu possíveis preocupações concorrenciais que poderiam advir da concretização do Plano de Recuperação Judicial da Avianca. Foram analisados possíveis cenários da alienação de slots para os principais players de mercado bem como para um possível novo entrante ou mesmo do encerramento de suas operações (o que de fato ocorreu), na busca de auxiliar os agentes privados a encontrar a melhor formatação do mercado, de modo a adequar os interesses privados dos acionistas da Avianca e os interesses públicos dos consumidores brasileiros.

Outro debate importante que o DEE/Cade apresentou subsídios para a tomada de decisão dos legisladores foi na regulamentação dos serviços de transporte remunerado privado individual de passageiros (i.e., os aplicativos do tipo Uber). Durante toda a discussão da Lei Federal nº 13.640/2018, o DEE/Cade apresentou evidências empíricas por meio de avaliação ex-post. Os resultados da avaliação mostraram que a maior concorrência entre os aplicativos de taxis e Uber incentivou uma diminuição dos valores das corridas cobrados por parte dos incumbentes (taxistas), e assim, beneficiou até os consumidores que não aderiram ao novo serviço (Uber). Tais evidências demonstram que o debate deve continuar na direção da desregulamentação gradual dos serviços de táxi, em especial nos aspectos relacionados a barreiras à entrada e a liberdade tarifária (RESENDE; LIMA, 2018).

Por sua vez, em relação aos esforços para incrementar a atuação do Cade na promoção da concorrência podemos citar a institucionalização recente da área de advocacy na autarquia, por meio da criação de uma coordenação de advocacia da concorrência[4]. Em 2020, observa-se o maior número de notas de advocacy, 24 (vinte e quatro) ao total, isto é, no último ano produziu-se cerca de 50% do total (47) de notas relacionadas a advocacy desde a criação do DEE/Cade. Esse resultado evidencia a importância do fortalecimento institucional do DEE/Cade empreendido pelas autoridades da autarquia.

Destaca-se que, a maioria dessas notas de advocacy foram produzidas durante o período da pandemia do Coronavírus. Tais notas estão relacionadas a mudanças legislativas derivadas da situação pandêmica. Nesse contexto, o DEE/Cade teve papel relevante em emitir opiniões, embasadas em evidências e na teoria econômica, contra o congelamento de preços de medicamentos[5], o controle de preços de insumos essenciais de saúde[6], a imposição de descontos em mensalidade escolares[7], entre outras. Como bem salientado pelo Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrência, Consumo e Comércio Internacional (IBRAC) em nota pública[8], “já existe arcabouço legislativo e regulatório para que se combata eventuais abusos de preços. Tanto o Cade quanto a [Secretaria Nacional do Consumidor] Senacon possuem competência para tais investigações e punição aos infratores”. Portanto, a edição de legislações genéricas sobre congelamento e tabelamento de preços iria de encontro aos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência. Além disso, como bem justificado nas notas técnicas do DEE/Cade, as medidas que estavam sendo propostas possuíam alta probabilidade de terem efeito inverso ao pretendido.

Para os próximos anos, tem-se a expectativa de uma aceleração das atividades de advocacia da concorrência em prol de um ambiente concorrencialmente saudável. Essas ações são de todo o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) que inclui a Seae. Vale destacar, por exemplo, a aprovação da Lei 13.874/2019 (Declaração de Direitos de Liberdade Econômica), juntamente com a publicação da Instrução Normativa da Seae 97/2020 que estabeleceu o programa “Frente Intensiva de Avaliação Regulatória e Concorrencial” (FIARC). Tais normas têm papel relevante no processo de desregulamentação e no aperfeiçoamento regulatório apresentando efeitos potencialmente benéficos para a concorrência. Por fim, vale enfatizar que, todos os esforços de promoção de um ambiente concorrencialmente saudável têm o potencial de apresentar impactos positivos na geração e atração de investimentos, na diminuição do custo Brasil e, consequentemente, na melhoria do ambiente para se fazer negócios no país.

Referências bibliográficas

OECD (2014). Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities. Disponível em: http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impactassessmentEN.pdf.

OCDE (2019). Revisão por Pares da OCDE sobre Legislação e Política de Concorrência: Brasil. Disponível em: http://antigo.cade.gov.br/noticias/cade-lanca-relatorio-da-ocde-com-analise-sobre-politica-concorrencial-brasileira/revisoes-por-pares-da-ocde-sobre-legislacao-e-politica-de-concorrencia_-brasil.pdf/view.

BARRETO (2020). O caminhar do Cade e da defesa da concorrência no Brasil. Consultor Jurídico (ConJur). Disponível em: https://www.conjur.com.br/2020-nov-02/defesa-concorrencia-caminhar-cade-defesa-concorrencia-brasil.

RESENDE, G. M.; LIMA, R. C A. Efeitos concorrenciais da economia do compartilhamento no Brasil: A entrada da Uber afetou o mercado de aplicativos de táxi entre 2014 e 2016?. Documento de Trabalho n. 001/2018/DEE/Cade. Brasília, 2018. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/documentos-de-trabalho/2018/documento-de-trabalho-n01-2018-efeitos-concorrenciais-da-economia-do-compartilhamento-no-brasil-a-entrada-da-uber-afetou-o-mercado-de-aplicativos-de-taxi-entre-2014-e-2016.pdf .

Resende, G. M.; MOTTA, L. V.; PINTO, T. L S. Mensuração dos benefícios esperados da atuação do Cade em 2018. Documento de Trabalho n. 001/2020/DEE/Cade. Brasília, 2020. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/documentos-de-trabalho/2020/documento-de-trabalho-n01-2020-mensuracao-dos-beneficios-esperados-da-atuacao-do-cade-em-2018.pdf

Resende, G. M.; PINTO, T. L S. Mensuração dos benefícios esperados da atuação do Cade em 2019. Documento de Trabalho n. 007/2020/DEE/Cade. Brasília, 2020. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/documentos-de-trabalho/2020/documento-de-trabalho-n07-mensuracao-dos-beneficios-esperados-da-atuacao-do-cade-em-2019.pdf

[1] Esse documento da OCDE traz um detalhado histórico da atuação do Cade e Seae na esfera da promoção da concorrência.

[2] Advocacy (ou advocacia da concorrência) e promoção da concorrência são termos análogos O termo advocacy. está mais ligado à emissão de pareceres e notas técnicas que abordam os efeitos concorrenciais de determinado normativo ou política pública. Entretanto, o Cade promove a cultura da concorrência de diversas formas, por exemplo, por meio dos “Seminários Economia & Defesa da Concorrência”, do programa nacional de intercâmbio do Cade (PinCade) destinado a estudantes de graduação e pós-graduação e dos cursos à distância sobre o tema da Defesa da Concorrência oferecidos pelo Cade em parceria com Escola Nacional de Administração Pública (Enap). Disponível em: https://www.escolavirtual.gov.br/.

[3] Processo nº 08700.001834/2019-75.

[4] Atualmente, o DEE/Cade tem três coordenações: (i) coordenação de atos de concentração, (ii) coordenação de condutas anticompetitivas, e a mais recente (iii) coordenação de estudos de mercado e advocacia da concorrência. Ver Resende et al. (2020), para ter maiores detalhes sobre a atuação do DEE desde 2009 a 2020.

[5] Nota Técnica nº 15/2020/DEE/CADE. Processo nº 08027.000240/2020-70. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/notas-tecnicas/2020/nota-tecnica-n15-advocacy-08027000240202070.pdf .

[6] Nota Técnica nº 16/2020/DEE/CADE. Processo nº 08027.0002472020-91. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/notas-tecnicas/2020/nota-tecnica-n16-advocacy-08027000247202091.pdf .

[7] Nota Técnica nº 17/2020/DEE/CADE. Processo nº 08700.002018/2020-12. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/notas-tecnicas/2020/nota-tecnica-n17-advocacy-08700002018202012.pdf.

[8] “Nota IBRAC: Controle de Preços”. Disponível em: https://ibrac.org.br/inscricao_evento.htm/evento/055062064.




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Guilherme Mendes Resende é economista-chefe do Cade e professor de Microeconomia e de Defesa da Concorrência do IDP.

Revista Consultor Jurídico, 25 de janeiro de 2021, 8h05

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