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Questão essencial: o Brasil precisa de reforma tributária e de gerente

Autor

  • Elidie Palma Bifano

    é mestra e doutora em Direito Tributário pela PUC-SP professora no curso de mestrado profissional da Escola de Direito de São Paulo–FGV e nos cursos de especialização do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (Ibet) do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT) e da Escola de Direito do CEU–IICS e advogada em São Paulo.

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4 de agosto de 2021, 12h36

Depois da entrada em vigor da Constituição Federal, que, a despeito de recepcionar o Código Tributário Nacional (CTN), contemplou inovações no que tange à tributação, já tivemos tentativas de reforma do sistema tributário com a apresentação de projetos de emendas à Constituição Federal, bem como de alterações em leis complementares, a cada novo governo eleito. Hoje vivemos o mesmo fenômeno com o Projeto de Lei n° 3.887/2, que institui a Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), revogando diversos tributos federais [1] e o Projeto de Lei n° 2.337/21, que modifica o Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza das Pessoas Físicas (IRPF) e das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).

Spacca
Desde a proposta de criação da CBS, em 2020, a reforma segue se arrastando em um sem-fim de polêmicas, repetindo erros do passado e, o mais importante, sem um coordenador ou função similar no qual se vislumbre, ao que tudo indica, o efetivo conhecimento da matéria. Em outras tentativas de reforma, muitas vezes, pontuavam professores, especialistas e homens públicos reconhecidamente voltados ao tema tributário. O que mais assusta na proposta de reforma atual, entretanto, são as mudanças que diariamente são divulgadas, um "mexe e remexe", sempre a desfavor do contribuinte. O que aqui afirmo não é novidade e já foi dito por vários estudiosos extremamente capacitados para tanto que, a despeito das negativas do governo, demonstram que o custo tributário será acrescido em números, recursos humanos e obrigações acessórias, neste último caso, custo oculto que corrói o bolso, especialmente, do pequeno contribuinte. O objetivo do governo, ao que parece, não é com o crescimento da economia e das oportunidades de negócios e de emprego, mas com o caixa do Estado.

No afã de tributar, vão surgindo propostas desencontradas, algumas já descartadas no passado, o que mostra a necessidade de um norte para que reforma dessa natureza possa prosperar. E mais, a leitura do Projeto de Lei n° 2.337, em sua forma substitutiva [2], indica que os integrantes do governo não se comunicam, como se pode exemplificar da obscura e mal sucedida, tentativa de eliminar a dedução em dobro, no cálculo do lucro real das empresas, dos gastos com alimentação dos empregados em projetos aprovados na forma da Lei n° 6321/76. Essa tarefa que pertencia ao antigo Ministério do Trabalho, hoje Secretaria do Trabalho, insere-se como benefício ao empregado, de tal sorte a dar-lhe melhores condições para o desempenho de suas funções. A Secretaria do Trabalho sempre esclareceu que esse programa governamental "busca estimular o empregador a fornecer alimentação nutricionalmente adequada aos trabalhadores, por meio da isenção de encargos sociais e da concessão de incentivos fiscais, tendo como prioridade o atendimento aos trabalhadores de baixa renda (considerados aqueles que percebem até cinco salários mínimos)" [3]. A despeito de não ser obrigatório, sua repercussão é tão relevante que acabou incluído nas convenções coletivas de trabalho, as quais têm caráter normativo para as empresas.

Ora, a quem aproveitaria sua eliminação? Certamente não ao empregado, e tampouco ao próprio governo, posto que o cidadão melhor alimentado terá, como regra geral, menos problemas de saúde, deixando de onerar o Sistema Unificado de Saúde (SUS), que tão relevantes serviços presta ao país. Ou seja, a medida reverteria em desfavor de seu idealizador… A pergunta necessária a ser feita é se a ninguém ocorreu pesquisar, antes de tal proposta, a importância desse gasto que tem a natureza de investimento em favor do empregado?

Outra medida que parece não ter sido devidamente discutida entre os órgãos do governo, incluindo os estados da federação, diz respeito à oneração de produtos farmacêuticos do capítulo 30 da tabela do IPI, o que inclui medicamentos, pelas contribuições devidas ao Programa de Integração Social (PIS) e à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Observe-se que essa oneração pelo PIS e pela Cofins trazida pelo Substitutivo do Projeto de Lei n° 2337 parece estar em consonância com o Projeto n° 3.387, que institui a CBS, o qual pretende eliminar todos os benefícios fiscais voltados ao consumo. Essa decisão, ao que parece, também pode afetar os benefícios concedidos pelos estados, para fins de Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), como é o caso, por exemplo, de medicamento para fins de tratamento oncológico que [4], por força do Convênio ICMS n° 162/94, ratificado pelo Convênio ICMS 49/21, tem sua isenção de ICMS condicionada à isenção do PIS e da Cofins.        

Novamente, considerando-se que o SUS seja um dos grandes compradores desse produto, é certo que, além do cidadão que sofre com o mal, também o governo seria o grande prejudicado…. É razoável imaginar que os autores da proposta tenham se olvidado de pesquisar as origens e razões do benefício e os reflexos de sua revogação?

Entre tantos movimentos voltados apenas a arrecadar, também chama a atenção a revogação do artigo 58 da Lei n° 4506/64, que trata da amortização de direitos classificados no ativo não circulante, subconta de intangível, no sentido de que a amortização do capital assim investido deve ser realizada de maneira linear e ininterrupta à razão de, no máximo, um 240 avos para cada mês do período de apuração, ou seja, 20 anos. Excepcionam-se a essa regra os intangíveis cuja utilização pela pessoa jurídica tenha prazo legal ou contratualmente definido.

Essa determinação, se prosperar, contraria o momento atual em que a tecnologia, substancialmente intangíveis, é elemento essencial na modernização do país, além de contrariar a própria política de incentivos à inovação tecnológica do governo federal. Além disso, é certo que hoje a tecnologia se coloca como um dos pilares econômicos das empresas, considerando-se, muitas vezes, que ela seria o terceiro fator de produção, ao lado do capital e do trabalho. Também é certo que a rápida obsolescência pela qual a tecnologia passa levou a realização dos capitais investidos a patamares muito diversos daqueles outrora considerados, de tal sorte que o prazo limite de cinco anos para amortizar gastos com tecnologia já não atende à realidade. Com isso tal determinação evidencia desconhecimento do contexto atual da economia, bem como criação de barreiras ao livre desenvolvimento econômico. Afora tudo isso, incorpora-se prática contábil vinda do exterior para a qual não se encontra fundamentos em nossa tradição jurídica, como o demonstra o revogado artigo 58 da Lei n° 4506/64. Copia-se por copiar e apenas para arrecadar.

Indaga-se, novamente, a quem interessa esse movimento para alongar o prazo de amortização de intangíveis, ao contribuinte e ao mercado, certamente que não. Tampouco se pode dizer que ao governo interessa, pois a modernização das empresas e sua adequação aos desafios do mercado é de interesse público. Essa é a origem dos incentivos fiscais voltados à tecnologia, a modernização das empresas para que gerem melhores resultados e, consequentemente, mais produzam e mais empregos ofereçam. A arrecadação será uma consequência desse movimento e não apenas uma obsessão de reforma.

Outro aspecto do substitutivo ao Projeto de Lei n° 2337, para o qual deve se dar muita atenção, ainda que venha a ser corrigido, diz respeito ao tratamento das sociedades submetidas ao Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional), de que trata a Lei Complementar n° 123/06. Destaque-se que a Lei Complementar n° 123 apenas deu cumprimento ao disposto no artigo146 da Constituição Federal que determina caber à lei complementar estabelecer a definição de "tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte". Ora, é essencial que se dê a essas entidades o tratamento apregoado na Constituição Federal, ainda que seja possível alterar a redação da Lei Complementar n° 123 sob outros aspectos, desde que para incentivar esse modelo de atividade que representa a maior parte dos negócios desenvolvidos no Brasil [5].

Dessa forma, onerar as microempresas e as sociedades de pequeno porte com encargos similares àqueles exigidos das empresas que não se revestem dessa condição, é deixar de observar os ditames constitucionais, dando a perceber, novamente, a falta de adequação da norma proposta ao sistema jurídico como um todo. Note-se que a Receita Federal trata o Simples Nacional como um "programa de renúncia fiscal", em seus registros, conceito tão enganoso que tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar nº 38/21, que visa a enquadrá-lo, como regime diferenciado e não um programa de renúncia, deixando essa característica expressa na própria Lei Complementar 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal.

A adequação das normas à Constituição Federal é certamente a primeira tarefa a ser desempenhada pelo legislador, que, no caso do substitutivo, não o fez no que se refere às empresas do Simples.

Por fim, talvez o aspecto mais preocupante diga respeito aos efetivos percentuais de acréscimos/decréscimos da carga tributária, até agora não confirmados e bastante desafiados pelos especialistas. Novamente, foram superficiais em seus estudos tanto o autor da proposta quanto o do substitutivo, pois esse deveria ser o primeiro dado a ser apresentado ao contribuinte, a quem toca pagar a conta do tributo.

Tudo isso demonstra ter faltado ao poder público um mínimo de cautela ao formular a proposta de reforma tributária, olvidando-se de inquirir, em seu próprio âmbito, as diversas decorrências das medidas propostas. Observe-se que os reflexos das propostas de reforma, nos poucos aspectos que acima comentamos, aparentam indicar que o Ministério da Economia, sequer se abeberou do conhecimento dos especialistas de que dispõe, e tampouco conversou com entidades privadas representativas de segmentos importantes da economia, para conhecer, antecipadamente, os resultados que decorreriam das novas determinações que pretende adotar e, o mais, grave, tampouco foi à Constituição Federal para buscar respaldo nas disposições limitadoras do exercício de sua competência para tributar.

Na inciativa privada, todas as vezes que se está diante de um projeto desafiador, nomeiam-se especialistas na matéria, internos, integrantes do quadro das sociedades envolvidas, bem como terceiros, independentes, para que operacionalizem o pretendido. Essas pessoas são designadas como gerentes de projeto, cuja função é levar a bom termo o pretendido, ajudando no seu desenho, reunindo os envolvidos, buscando especialistas, detectando inconsistências e riscos, reportando o seu andamento e, sobretudo, informando ganhos e custos [6]. O gerente, portanto, no caso da reforma tributária, deveria cuidar de todos os seus aspectos, evitando os atropelos já detectados, os equívocos perigosos que possam trazer apreensão no mercado, afetando a economia, as inconsistências legislativas e a supressão de benesses sem maiores reflexões sobre a sua origem. O gerente, no projeto de reforma tributária, deveria detectar todas as falhas/omissões surgidas e ter "na ponta da língua" a resposta a todas as indagações da sociedade, afastando questionamentos que só vêm em prejuízo do projeto pretendido, tornando-o, desde já, pouco simpático a seus destinatários.  

Essa reflexão me traz à memória candidato à presidência da República [7], falecido, que em sua campanha afirmava insistentemente que o Brasil necessitava mais do que um presidente, de um gerente para organizar e administrar a nação. Assistia razão a essa figura pública que por tanto tempo atuou, embora nunca tenha logrado eleger-se presidente. Mais do que a reforma tributária, se faz necessária a reforma administrativa, para que nossos gestores públicos tenham a exata dimensão do que necessita ser reformado no que tange aos encargos do Estado e às tarefas que deles os cidadãos esperam. Os exemplos acima trazidos são comprobatórios de que a reforma tributária é apenas uma busca por recursos financeiros, não uma reformulação do sistema para que atenda às reais necessidades da economia, uma vez que se procura atacar muito daquilo que se fez de bom e útil para a nação, sem exame adequado das consequências. A proposta está feita, não importa o que possa acarretar.

A falta de gerente na reforma tributária mostrou a miopia do poder público, que reclama por empregabilidade, por parte da iniciativa privada, mas penaliza quem assim o faz tentando aumentar seus custos, inclusive voltados ao empregado. A falta de gerente na reforma tributária afastará o interesse em novas tecnologias, pois impede o empresário de deduzir gastos assim incorridos em um prazo razoável de retorno do capital. A falta de gerente na reforma tributária leva o SUS a arcar com custos mais pesados do que aqueles que já arca e prejudica o cidadão que dele depende.

Diga-se que a ideia de um gerente e não de um presidente, como propalado pelo velho político, talvez signifique que está na hora de rever a Administração Pública para que se possa avaliar qual é a mais importante reforma de que o país precisa e a reposta pode ser a reforma administrativa, porém promovida por verdadeiros gerentes.

Dadas tantas dificuldades, é possível afirmar que o Brasil talvez necessite de uma reforma administrativa, em curtíssimo prazo, após o que se poderá definir como deve ser a reforma tributária e a conta que ao contribuinte cabe pagar.

 


[1] São revogadas: (i) Contribuições ao Programa de Integração Social – PIS/PASEP e ao Financiamento da Seguridade Social – Cofins sobre a receita; (ii) PIS/Pasep sobre a folha de salários;(iii) Cofins e PIS/Pasep-Importação.

[2] Este artigo está baseado no substitutivo que constava no site da Câmara em 04.08.2021.

[3] Veja-se a matéria no Serviço de Orientação à Sociedade, do Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho, da Secretaria de Inspeção do Trabalho e da Divisão do Programa de Alimentação do Trabalhador.

[4] Cloridrato de pazopanibe, item 69 do Anexo ao Convênio.

[5] De acordo com o Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE, baseado em dados da Receita Federal há no Brasil: (i) 9.810.483 Microempreendedores individuais – MEI; (ii) 6.856.497 Microempresas – ME; (iii) 896.336 Empresas de Pequeno Porte – EPP; (iv) Demais:1.934.709 (https://datasebrae.com.br/totaldeempresas-11-05-2020)

[6] O líder do projeto é denominado PMO- Project Management Office, pelo mercado

[7] Deputado Ulysses Guimarães, em 1989.

Autores

  • é advogada em São Paulo, mestra e doutora em Direito Tributário pela PUC/SP, professora no Curso de Mestrado Profissional da Escola de Direito de São Paulo–FGV e nos Cursos de Especialização do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (Ibet), do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT) e da Escola de Direito do CEU – IICS.

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