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Formação de consórcios regionais é passo original na direção certa

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Avança, passo a passo, nos bastidores da atenção nacional, uma promessa de redescoberta do Brasil a partir de suas regiões.

Enquanto a atenção da mídia e da política nacional se volta para o combate à corrupção e o ajuste fiscal, em um governo central que avança a esmo, os estados brasileiros se congregam em blocos, com capacidade de influenciar e reorientar a agenda nacional.

Os últimos atos desta transição ocorreram na semana passada, em boa parte ainda abaixo da linha do radar da mídia nacional. Foram tomadas decisões emblemáticas por governadores dos estados do Nordeste, Sudeste e Sul do Brasil.

O II Fórum dos Governadores do Nordeste de 2019, realizado em 14 de março no Maranhão, anunciou a criação do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Nordeste. Um dia depois, os governadores do Sul e do Sudeste anunciaram a criação do Consórcio de Integração Sul e Sudeste (Cosud).

Os dois consórcios se juntam a outros dois blocos regionais criados recentemente: o Brasil Central, em 2016, reunindo os estados do cinturão agropecuário no Centro-Oeste brasileiro, mais Rondônia e Maranhão; e o Consórcio Amazônia Legal, em 2018, integrando estados do complexo amazônico.

Em conjunto, a congregação das regiões brasileiras, política e juridicamente, em torno de organismo central com personalidade própria, modifica a dinâmica de interação entre os estados no país.

Nas últimas décadas, boa parte desse relacionamento sumiu. Quando ocorria, era superficial ou mediada por Brasília, a partir de agenda e prioridades do governo federal. Estados vizinhos e relativamente parecidos, como Rio Grande do Sul e Paraná, Pernambuco e Bahia, Amazonas e Pará estavam muito mais próximos de Brasília que de si próprios.

Essa centralidade e projeção do governo federal na vida brasileira corroeu a frágil cultura federativa que tentava se instalar no Brasil após o regime militar. Para ter acesso a recursos e avançar suas demandas, governadores eram levados, periodicamente, a realizar verdadeiras peregrinações a Brasília, com o pires na mão.

Tudo isso contribui para a infantilização da política brasileira. Desaparece primeiro o interesse político na colaboração local. Em seguida, some o interesse pela política dentro do próprio estado — afinal, quem manda é Brasília. Até que a própria noção da identidade dos estados e regiões perde o sentido, como se o país todo não passasse de uma massa amorfa e degenerada que ama futebol.

Perdemos de vista o óbvio: o Ceará nunca foi igual a São Paulo, que não é igual ao Amazonas, que não é igual a Goiás nem a Mato Grosso do Sul; assim como o Norte não é o Nordeste, que não é o Sul nem o Centro-Oeste. Não é e, felizmente, nunca será. Por isso mesmo, não pode ser regulado por um mesmo script decidido de Brasília.

Foi justamente para evitar esse achatamento da política e do país que, na constituinte de 1988, o Brasil apostou na aliança entre federalismo e desenvolvimento nacional. Chegou-se a propor, à época, a formação de um nível regional do federalismo, que acabou não vingando. Trinta anos depois, a mesma ideia reaparece, agora de baixo para cima, com mais credibilidade.

A força das regiões brasileiras é respaldada por inúmeros clássicos do nosso pensamento. Euclides da Cunha ainda encanta os leitores com a força do sertanejo em meio à dureza do seu meio. Oliveira Vianna se consagrou ao revelar as idiossincrasias do povo mineiro, gaúcho ou paulista e suas repercussões culturais e políticas ainda hoje visíveis.

O gênio de Celso Furtado foi revelar ao Brasil as suas diferenças estruturais profundas e reclamar projetos socioeconômicos regionais. A solução que propunha, contudo, foi limitada: a criação de agências e bancos regionais de desenvolvimento, como a Sudene, o Banco do Nordeste e os seus análogos, todos comandados de Brasília, mantinha a mesma subordinação das regiões "não resolvidas" do país ao centro.

A crise profunda do governo federal põe em xeque a fé no velho centralismo, orientada por “pessoas de bem”, mais bem conectados com o mundo do que com o seu próprio país. Ao mesmo tempo, reabre a oportunidade de redescobrir o valor da diversidade brasileira.

O país volta a ver suas diferenças como oportunidade em vez de problema. Já não parece se contentar com a atenuação das desigualdades relativas, por políticas redistributivas, como pensava Furtado. A ambição é refazer, ao molde de cada região, a forma da economia e da política no país.

A construção dos novos arranjos institucionais, capazes de abrigar e animar as diferenças dos estados e regiões brasileiras, não está disponível na prateleira da política de Brasília ou na teoria de um ou outro intelectual da onda. Ela precisará ser inventada entre nós, a partir da realidade e da inteligência brasileira.

A formação dos consórcios regionais, do Norte ao Sul do país, é um passo original na direção certa. O espaço comprometido e permanente de ação colegiada anima a interação entre políticos, instituições e quadros técnicos de cada região. Facilita as coordenações de esforços e a elaboração de iniciativas comuns, além de promover novas formas de interação com o governo federal, o setor privado e o mundo.

Outros meios de ação ainda precisarão ser desenvolvidos para fortalecer a estrutura das regiões.

Na relação externa, com Brasília, uma boa pedida é reclamar, para cada uma das regiões do país, o controle dos fundos de desenvolvimento regional já previstos na Constituição. Se estes recursos são destinados constitucionalmente ao desenvolvimento de cada parte do Brasil, quem deve definir como estes recursos deverão ser empregados são as regiões, e não a União.

Na relação interna, entre os estados, é decisivo construir, em cada bloco, instituições próprias de desenvolvimento integrado, sob o comando e a gestão das lideranças de cada região — ou tudo o que aí se pensar e propor permanecerá sob a dependência de Brasília.

Na construção dessa institucionalidade regional, três rotas promissoras merecem especial destaque. 

A primeira é a integração setorial na educação e na segurança pública. Hoje, não existe interação praticamente alguma entre as políticas desenvolvidas por cada estado em educação e segurança. O isolamento regional é um jogo de soma negativa: as experiências de sucesso, quando existem aqui e ali, não se espalham; ao mesmo tempo, as experiências malsucedidas se repetem uma após a outra.

A criação de centros regionais de formação de professores e gestores escolares e/ou de uma academia regional de segurança pública para avaliar, compartilhar e qualificar políticas pode criar uma nova dinâmica de aprendizado e amadurecimento recíproco. Cada estado tem muito a aprender com os demais ao seu entorno.

A segunda rota é a promoção do empreendedorismo local. A marca central da política regional brasileira é a atenuação das desigualdades. Na oferta, a mensagem é compreendida frequentemente com preconceito: a renda e riqueza gerada pelos mais “ricos” devem ser empregadas para sustentar os mais “pobres”. Na demanda, a ajuda recebida é muito importante, mas também gera incômodo, sem um projeto de crescimento: o povo brasileiro não é nem quer ser tratado como “coitado”.

Para reconhecer e valorizar o potencial e criatividade dos brasileiros, o país deve apostar na qualificação do empreendedorismo em cada região do Brasil. Passo importante seria a criação de uma agência regional de empreendedorismo, capaz de integrar e orquestrar entre estado e setor privado, lá na ponta, os recursos e políticas diversos de produção.

A terceira rota é a promoção da paradiplomacia. A paradiplomacia consiste na promoção de relações diplomáticas por entes subnacionais. Ela se tornou, nas últimas décadas, um forte mecanismo de avanço dos interesses regionais. Grande parte dos investimentos chineses realizados no Brasil nos últimos 15 anos, por exemplo, ocorre pelo intermédio de empresas e lideranças políticas locais — não por intercessão de Brasília.

O potencial de cada estado interagir com o mundo, contudo, ainda é muito limitado, por falta de conhecimento e capacitação. A solução para este problema dificilmente advirá da diplomacia central, por valiosa que seja. Os blocos regionais podem organizar, lá na ponta do país, a capacidade de interação das regiões com o mundo, para abrir mercados, captar investimentos e estimular o desenvolvimento de cada estado e do Brasil.

As algemas que travaram a dinâmica federativa nos últimos anos neutralizaram essa interação. Até ontem, o Brasil apostou que a parte rica, comandada por meia dúzia de empresários aliados ao governo central, seria responsável pela geração e administração da renda e riqueza nacional. Parte dessa riqueza seria captada por tributos e redirecionada para atenuar a dor e sofrimento das regiões mais carentes.

Agora, está diante de nós o embrião de novo projeto de desenvolvimento, em que cada uma das partes do país deve promover e avançar sua vocação, com cooperação e iniciativa próprias. À medida que cada parte avança, o Brasil todo prosperará.

O papel do Estado nacional, neste novo horizonte federativo, deve ser apostar na virtude de nossas potencialidades regionais — em vez de tolhê-las. Quando aprendermos a ser mais nordestinos, mais centro-oestinos, mais amazônidas e mais sulistas, também aprenderemos a ser, ao mesmo tempo, mais brasileiros.

 é professor da FGV Direito Rio, doutor e mestre em Direito pela Harvard Law School.

Revista Consultor Jurídico, 2 de maio de 2019, 6h56

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