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Uma proposta para o saneamento básico no Brasil (parte 3)

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A falta de investimento é o mais grave problema do saneamento básico brasileiro. O país investe menos da metade do que deveria para universalizar os serviços em 2033, cumprindo a meta do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab). Mas o problema não é apenas de recursos.

Fundamental assegurar que, havendo recursos, eles sejam adequadamente aplicados, o que se faz mediante planejamento. Por isso é trágica a notícia trazida pela pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros (Munic), divulgada em setembro pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que mostra que apenas 41,5% das 5.570 cidades brasileiras tinham elaborado o seu plano de saneamento básico em 2017.

Muitos entendem que o planejamento seria um “luxo” ou uma “perda de tempo”. Há grave equívoco nessa opinião. Justamente quando os recursos são mais escassos é que precisam ser utilizados com a máxima sabedoria, de forma a produzir mais e melhores resultados. E, para isso, o planejamento é fundamental.

A Lei Nacional de Saneamento Básico (LNSB), de 2017, tornou o planejamento obrigatório, especialmente para aumentar a eficiência dos investimentos. Além disso, o planejamento do saneamento é importante para o planejamento de outras políticas, como as de regularização fundiária, de habitação, de uso e ocupação do solo. Por fim, como o abastecimento de água e o esgotamento sanitário são serviços estabelecidos em rede, cada uma de suas partes deve ser coerente com o seu todo, para tirar o máximo proveito dos investimentos, para evitar obras inúteis ou irracionais ou para que sua operação seja a menos custosa e eficiente.

Causa, assim, preocupação a proposta da Medida Provisória 844/2018, que retira a obrigatoriedade de existir plano antes da contratação dos serviços, entendendo que ele pode ser substituído pelo Estudo de Viabilidade Técnica e Econômico-financeira (EVTE), que não é elaborado com a mesma publicidade ou os mesmos critérios técnicos. Abre-se brecha para a celebração de contratos sem estimativa adequada de investimentos — o que deverá estimular questionamentos, aumentando a insegurança jurídica.

Mas ultrapassada essa fase, realizados os investimentos — por exemplo, com a implantação de redes de coleta de esgotos sanitários —, muitas vezes não ocorrem os resultados. Isso porque os moradores dos imóveis que seriam servidos pela rede coletora não se conectam. Quais as razões?

A primeira é a resistência do usuário que já possui solução de esgotamento sanitário (fossa séptica), instalada no fundo de seu lote. Haveria, assim, que quebrar pisos para fazer a conexão. Usufruir dos serviços gera custos e incômodos. Muitos simplesmente não se conectam, deixando as redes ociosas. A solução é tornar a conexão compulsória, sujeitando os ocupantes das residências a punições, especialmente multas.

A razão para a não conexão também pode ser econômica, de o usuário não possuir recursos para as obras. Com isso, apenas tornar a ligação compulsória não resolve. Serão necessários programas para estimular a ligação, com obras custeadas pelo prestador dos serviços ou pelo poder público, podendo haver o pagamento de forma parcelada, na conformidade da capacidade do usuário. Em muitas situações serão necessários subsídios tarifários ou fiscais.

Outra razão para a não conexão é que, usufruindo do serviço, o usuário ficará sujeito ao pagamento da tarifa. Aqui as soluções se repetem: para os que têm renda, a compulsoriedade da ligação é suficiente; para os que não têm renda, será necessário haver subsídio. Para ficar claro: segundo critérios internacionais, os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário não podem comprometer mais de 3% da renda familiar.

Pelas razões acima, há a tendência de os serviços serem considerados, do ponto de vista jurídico, como de utilização compulsória. Porém, isso causa consequências.

A principal delas é que a sua remuneração mediante tarifas pode ser questionada. Isso porque a Súmula 545, do Supremo Tribunal Federal, editada ao final de 1969, afirma que “preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”. A súmula foi editada para sistematizar o entendimento do tribunal após diversos julgamentos sobre tarifas de água e esgoto.

Simplificando, a Súmula 545 do STF afirma que, quando os serviços são de fruição voluntária, podem ser remunerados por tarifa; quando são de fruição compulsória, só podem ser remunerados por taxa. A grande diferença é que as taxas são receitas públicas, tributárias, por isso seu valor é fixado mediante lei.

Há outras diferenças. As receitas obtidas mediante taxas integram o caixa único do Tesouro, retornando ao prestador mediante o complexo procedimento de pagamento. Afora tudo isso, como a receita das taxas integra a receita corrente líquida, cada real arrecadado em uma eventual taxa de saneamento redundaria, pelas vinculações constitucionais, em aumento de 12 centavos nas despesas com saúde e de 25 centavos nas despesas com educação.

Seriam tantas amarras que, praticamente, se inviabilizaria os serviços. Talvez parecendo melhor que os serviços não se tornem de utilização compulsória, para permitir que continuem remunerados por tarifa. E eis a situação atual. Para que se veja a importância da questão, recentemente o Judiciário concedeu medida liminar, no município de Teixeira de Freitas (BA), impedindo a cobrança de tarifas pelo serviço de esgotamento sanitário, porque entendeu que, por ser serviço de utilização compulsória, somente poderia ser remunerado mediante taxa.

Necessário enfrentar a questão de frente: o STF precisa revisitar a Súmula 545, editada no distante ano de 1969.

Claro que instituir o regime tarifário, em que a administração pública teria liberdade para fixar os valores, em serviços públicos de utilização compulsória, pode abrir espaço para cobranças abusivas, pode submeter o cidadão à sanha arrecadatória do Estado. Entende-se o conteúdo de proteção dos direitos da Súmula 545 do STF.

Contudo, atualmente, os serviços de saneamento básico são disciplinados por diretrizes fixadas por lei federal (LNSB), que, inclusive, instituiu os critérios que devem ser utilizados para a fixação de tarifas. Além disso, os serviços estão submetidos a planejamento, o que impede investimentos irracionais, que venham a pressionar o valor das tarifas e, ainda, a LNSB prevê que tanto a fixação como os reajustes e revisões de tarifas são de competência de entidade reguladora técnica e independente.

Com isso, ao contrário do passado, a fixação de tarifas de saneamento básico não ocorre de forma livre. Não há como repetir o que ocorria na década de 1960, não há margem para abusos. Assim, no caso dos serviços públicos de saneamento básico, não existem razões para se impedir que sejam ao mesmo tempo considerados de utilização compulsória e remunerados mediante tarifa. Necessário se atualizar o entendimento cristalizado na Súmula 545 do STF.

A oportunidade para isso está aberta, uma vez que o Tema de Repercussão Geral 903, reconhecido pelo STF, cuida da possibilidade de serviço de utilização compulsória ser remunerado por tarifa. Cabe às entidades do setor de saneamento participar desse debate, para permitir que a insegurança jurídica neste aspecto seja superada, com grandes repercussões positivas não só nos serviços de água e esgoto, mas, em especial, nos serviços de resíduos sólidos, que teria plenas condições de ser modernizado e ampliado.

Além do planejamento, e de que os serviços sejam, ao mesmo tempo, de utilização compulsória e remunerados mediante tarifa, há, ainda, mais aspectos essenciais para o saneamento básico brasileiro, especialmente o de que se garantam os investimentos. Sobre eles falaremos no próximo artigo.

 é sócio do Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques – Sociedade de Advogados e diretor da Divisão de Saneamento da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp). Mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Coimbra (Portugal) e bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo (USP). Foi consultor do governo federal na elaboração da Lei de Consórcios Públicos (2005), da Lei Nacional de Saneamento Básico (2007) e da Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (2010).

Revista Consultor Jurídico, 19 de outubro de 2018, 7h15

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