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Desenvolvimento sustentável e sua expressão jurídica

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O desenvolvimento sustentável, em termos atuais, é uma ideia consagrada tanto no plano internacional quanto no plano da ordem interna dos países.

Com efeito, desde as discussões iniciais a respeito da matéria no início dos anos 1970, quando se começou a falar em ecodesenvolvimento, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972), até a sua consagração definitiva na Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), a noção de desenvolvimento sustentável foi se afirmando no âmbito internacional e no âmbito interno dos países, tendo sido reafirmada, mais recentemente, em outra conferência das Nações Unidas sobre o tema (Rio de Janeiro, 2012)[1]. Pode-se, inclusive, dizer que, hoje, o desenvolvimento sustentável constitui um verdadeiro programa de ação, a ser implementado pelas diversas nações.

E esse é, sem dúvida, o principal desafio, no presente, na matéria: implementar e tornar efetivo o desenvolvimento sustentável, com atenção aos seus três pilares fundamentais já conhecidos — pilar social, pilar ambiental e pilar econômico —, ao qual se agregou, ainda, o pilar cultural[2].

Nesse ponto, a maior dificuldade está, segundo se tem entendido, na indeterminação do conceito de desenvolvimento sustentável, que se presta a interpretações diversas e variadas, frequentemente não coincidentes.

De fato, aquela conceituação inicial do desenvolvimento sustentável, trazida pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, como o desenvolvimento capaz de satisfazer as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades, com a busca de um estado de harmonia entre os seres humanos e entre o homem e a natureza, sempre com destaque àquelas dimensões aludidas (social, ambiental, cultural e econômica)[3], não se mostra mais satisfatória, já que ela deu lugar a visões antagônicas do mesmo fenômeno.

Basta lembrar, aqui, a título ilustrativo, que a visão sobre o desenvolvimento sustentável dos ambientalistas, que tendem a privilegiar o pilar ambiental, não é a mesma dos empresários, os quais tendem a privilegiar o pilar econômico, na vertente crescimento econômico, e tampouco é a mesma visão, em geral, dos governos, que tendem ora a privilegiar o pilar social, se tiverem um programa mais voltado às questões sociais, ora a privilegiar o pilar econômico, se tiverem um perfil mais liberal ou neoliberal.

Daí as inúmeras incertezas e controvérsias na concretização do ideal subjacente à noção de desenvolvimento sustentável e na implementação de programas de ação a ele relacionados, bem como os diversos conflitos que surgem na prática, quando se está diante de atividades, obras e empreendimentos, públicos ou privados, de alcance social e econômico, mas potencialmente causadores de degradações ambientais.

Isso explica, inclusive, em larga medida, a razão pela qual os juízes e tribunais, com frequência cada vez maior, têm sido chamados a dirimir os conflitos que evidenciam, na prática, essa tensão que no final das contas acaba existindo entre as variadas dimensões do desenvolvimento sustentável (social, ambiental, cultural e econômica).

Porém, para que se possa obter a tão desejada implementação concreta do desenvolvimento sustentável, notadamente nas hipóteses de litígios judiciais que dizem respeito ao tema, é preciso um mínimo de objetividade e coerência na análise da matéria.

Bem por isso, duas questões importantes, sob o prisma jurídico, necessitam ser discutidas e definidas.

A primeira questão diz respeito à discriminação daquilo que se poderia denominar de estatuto jurídico do desenvolvimento sustentável. Vale dizer: do ponto de vista jurídico, o desenvolvimento sustentável é um simples conceito operacional, é um programa de ação ou é um verdadeiro princípio?

A segunda questão refere-se ao significado jurídico do conceito ou princípio do desenvolvimento sustentável, que vai repercutir na forma como deve ser tratada, na prática, sob a ótica do Direito, a relação entre as suas dimensões já mencionadas.

Com relação à primeira questão — definição do estatuto jurídico do desenvolvimento sustentável —, é interessante observar que, no Brasil, o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de que o desenvolvimento sustentável é um princípio jurídico e de natureza constitucional, à luz do disposto nos artigos 170, VI, e 225, da Constituição Federal, representando, na visão da nossa corte suprema, fator de justo equilíbrio entre as exigências da economia e da ecologia[4].

Dessa forma, o princípio do desenvolvimento sustentável, como princípio constitucional, tem valor jurídico autônomo, do que resulta a possibilidade de sua aplicação direta sem o suporte de qualquer regulamentação específica que discrimine o seu conteúdo e as condições de sua incidência. Consequentemente, o princípio do desenvolvimento sustentável deve ser direta e obrigatoriamente aplicado por todos aqueles que se encontram na posição de tomadores de decisões, sejam agentes públicos (incluindo os juízes e tribunais), sejam as pessoas privadas, notadamente no âmbito das atividades empresariais[5].

No tocante à segunda questão — significado jurídico do princípio do desenvolvimento sustentável —, o que parece importante compreender, desde logo, é que se trata de um princípio acima de tudo ligado à necessidade de proteção jurídica do meio ambiente, aqui sempre incluído o patrimônio cultural.

Embora o desenvolvimento sustentável esteja fundado em três, ou agora quatro, pilares fundamentais — social, ambiental, cultural e econômico —, o princípio do desenvolvimento sustentável é acima de tudo um princípio de integração da questão ambiental nas estratégias e políticas de ordem social e econômica[6]. Tanto é assim que, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em que se deu a consagração oficial do desenvolvimento sustentável, ficou estabelecido, no princípio 4 da declaração então emitida, que, “para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente deste”.

Essa parece ser a visão original, autêntica, do princípio do desenvolvimento sustentável, que é, essencialmente, vale insistir, um princípio de integração da questão ambiental no processo de desenvolvimento, e não, propriamente, um princípio de conciliação entre meio ambiente e economia.

É claro que o desenvolvimento é sempre social, ou seja, é sempre voltado às necessidades da população no concernente à saúde, à alimentação, à educação, ao trabalho e, no caso dos países periféricos como o Brasil, no tocante à luta contra a pobreza. É certo, ainda, que o desenvolvimento pressupõe, igualmente, o crescimento econômico, com o progresso material de todos.

Contudo, o desenvolvimento somente pode ser sustentável se ele integrar, na devida medida, a variável ambiental. Nesse contexto, a proteção do meio ambiente é a base do desenvolvimento sustentável[7].

Portanto, o significado jurídico do princípio do desenvolvimento sustentável se extrai, na realidade, da sua função, que é garantir, pela via do Direito, a proteção do meio ambiente em face das pressões, sobretudo de ordem econômica, que pesam sobre a qualidade ambiental[8].

Não por outra razão, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento antes referido, decidiu que a aplicação do princípio do desenvolvimento sustentável, quando presente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, está subordinada a uma condição inafastável, qual seja, a de que a observância do princípio em questão não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais, que é o direito à preservação do meio ambiente. Por outras palavras, na visão do STF, a aplicação do princípio do desenvolvimento sustentável não pode, em hipótese alguma, comprometer a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sinal claro de que, para a nossa suprema corte, a proteção do meio ambiente é o elemento central do desenvolvimento sustentável.

Essa é, também, a visão do Superior Tribunal de Justiça, que, inegavelmente, nos últimos 15 anos, tem sido cada vez mais enfático e rigoroso na aplicação do Direito Ambiental. De fato, o exame da jurisprudência do STJ ao longo da última década e meia — com repercussão evidente sobre os demais tribunais do país e a atuação dos órgãos e agentes públicos e privados — permite verificar que existe, cada vez mais, a compreensão de que o Direito Ambiental é um Direito voltado à efetiva proteção do meio ambiente e que o tão desejado desenvolvimento sustentável pressupõe o reforço na aplicação desse conjunto de normas protetivas do meio ambiente.

Nesses termos, a aplicação em todas as esferas — judicial e extrajudicial, pública e privada — do princípio do desenvolvimento sustentável, com a preeminência que assume a integração da proteção do meio ambiente no processo de desenvolvimento social e econômico do país, faz com que haja a necessidade do reforço na aplicação do Direito Ambiental. Somente com o fortalecimento da aplicação do Direito Ambiental é que se terá a realização concreta do desenvolvimento sustentável.

Eis, portanto, a realidade da qual não se pode fugir: sem o reforço na aplicação do Direito Ambiental não se pode falar em proteção do meio ambiente e sem adequada proteção do meio ambiente não se pode falar em desenvolvimento sustentável. Daí o enorme desafio que se tem na atualidade no sentido de tornar cada vez mais efetiva a aplicação do direito ambiental, a fim de que se possa implementar o quanto antes, e antes que seja tarde, o desenvolvimento sustentável.


[1] SACHS, Ignacy. La troisième rive: à la recherché de l’écodéveloppement. Paris: Bourin Éditeur, 2007, p. 247 e ss; BRUNEL, Sylvie. Le développement durable. 5ª ed. Paris: PUF, 2004, p. 43 e ss.; FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 31 e ss.; VEIGA, José Eli da. Para entender o desenvolvimento sustentável. São Paulo: Editora 34, 2015, p. 09 e ss; entre outros.
[2] Sobre o aspecto cultural como um quarto pilar do desenvolvimento sustentável, ver DRON, Dominique. Origine du développement durable. In: EUZEN, Agathe; EYMARD, Laurence; GAILL, Françoise (Coord.). Le développement durable à découvert. Paris: CNRS Éditions, 2013, p. 24; PRIEUR, Michel. Droit de l’environnement, droit durable. Bruxelles: Bruylant, 2014, p. 20; MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Meio ambiente e avaliação de impactos ao patrimônio cultural (artigo veiculado nesta mesma coluna Ambiente Jurídico, em 14/5/2016).
[3] COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1988, p. 09-10.
[4] STF – Tribunal Pleno – MC na ADI 3.540-1 – j. 01.09.2005 – rel. min. Celso de Mello. Na doutrina, ver, entre outros, NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamentos por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica. São Paulo: Atlas, 2012, p. 135-137, e SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Princípios do Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 89-103.
[5] Nesse sentido, também, NUSDEO, Ana Maria de Oliveira, op. cit., p. 136-137; FREITAS, Juarez, op. cit., p. 67-68.
[6] PRIEUR, Michel, op. cit., p. 20, 32 e 51; MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. Le role du juge dans le développement des principes d’intégration et de développement durable – presentation. In: LECUCQ, Olivier; MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. Le rôle du juge dans le développement du droit de l’environnement. Bruxelles: Bruylant, 2008, p. 195-199.
[7] WINTER, Gerd. Um fundamento e dois pilares: o conceito de desenvolvimento sustentável 20 anos após o relatório Brundtland. In: WINTER, Gerd. Desenvolvimento sustentável, OGM e responsabilidade civil na União Europeia. trad. Carol Manzoli Palma. Campinas: Millennium, 2009, p. 04. Para o autor, no contexto do desenvolvimento sustentável a proteção da biosfera é a base sobre a qual se assentam os dois pilares do bem-estar social e da economia. No mesmo sentido: VEIGA, José Eli da, op. cit., p. 21, e NUSDEO, Ana Maria de Oliveira, op. cit., p. 136-137.
[8] PAPAPOLYCHRONIOU, Sophia. Le rôle du juge dans la consécration d’un droit fondamental à l’environnement: le cas Grec. In: LECUCQ, Olivier; MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. Le rôle du juge dans le développement du droit de l’environnement. Bruxelles: Bruylant, 2008, p. 135.

 é juiz de Direito em São Paulo, doutor em Direito Processual pela USP, especialista em Direito Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de Estrasburgo (França), coordenador adjunto da área de Direito Urbanístico e Ambiental da Escola Paulista da Magistratura e membro do instituto O Direito Por Um Planeta Verde e da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil.

Revista Consultor Jurídico, 4 de junho de 2016, 8h00

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