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Independência profissional

AGU não está submetida à vontade da Presidência

Por  e 

Em recente entrevista publicada na ConJur, o advogado-geral da União, Luís Inácio Lucena Adams, revelou explicitamente a adoção de um paradigma de advocacia pública de governo, e não de Estado, ao deixar clara sua submissão técnica à vontade da Presidência da República.

Em manifestação bastante autocontraditória, quase um ato-falho, o advogado-geral da União indicou acertadamente que, “no caso dos pareceres, a manifestação é da instituição”. Porém, logo em seguida, arrematou que o parecer deveria amoldar-se às preferências da Presidência da República, como se ele próprio não fosse o órgão máximo decisório da AGU: “se eu entrego um parecer à presidenta da República e ela diz que aquilo é um absurdo, tenho que alterar, porque a manifestação é dela, não minha”.

Ora, se é certo que, no caso dos pareceres, a manifestação é da instituição, e se a Presidência da República não integra a AGU, é bem evidente que a conclusão do parecer não pode ficar ao alvedrio da vontade do chefe do poder Executivo.

Contradição à parte, os trechos da entrevista destacados revelam uma concepção de advocacia pública determinada por um trato normativo do tema, que, infelizmente, não guarda conformidade com a estatura constitucional da instituição. A advocacia pública, relacionada no Capítulo IV do Título IV da Constituição como função essencial à Justiça, ao lado do Ministério Público, da Defensoria Pública e da advocacia stricto sensu, tem sido vista inadequadamente como órgão auxiliar e subalterno do chefe do poder Executivo, o que explica a necessidade de o advogado-geral da União alterar o parecer produzido, se a Presidência da República achá-lo “absurdo”.

A genealogia dessa concepção, que favorece a concentração de poderes em mãos imperiais, talvez remonte mesmo a uma centenária cultura autoritária e personalista que os sopros democráticos da Constituição brasileira de 1988 custa a superar, na qual a legalidade é um conceito que varia conforme a vontade do governante do momento. Com a palavra, os politicólogos que certamente muito tem a dizer a propósito desse tema.

Mais concretamente, pode-se apontar a Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispôs sobre a Presidência da República e ministérios, como esteio normativo mais próximo a embasar a ideia de que a Advocacia-Geral da União estaria submetida à vontade do chefe do poder Executivo. Referida lei teve a propriedade de colocar o chefe de uma das funções essenciais à Justiça na estrutura da Presidência da República, como um dos órgãos de assessoramento imediato (artigo 1º, parágrafo 1º, VI, com redação dada pela Lei 12.462, de 2011). Além disso, colocou-se o advogado-geral da União na condição de ministro de Estado (cf. inciso III do parágrafo único do artigo 25, com a redação dada pela Lei 12.462, de 2011).

Daí, é até bastante natural que, sendo um ministro de Estado, nos termos da lei, esteja o advogado-geral da União submetido à vontade da Presidência da República. Porém, numa República, desde que se aceite o dogma da supremacia da Constituição, essa leitura de uma instituição de matiz constitucional a partir do que dizem os textos legais é de todo equivocada.

Com efeito, não se pode aceitar que, mesmo após a Constituição ter apartado explicitamente a advocacia pública das entranhas do poder Executivo, venha o legislador ordinário dispor que o chefe dessa função essencial à Justiça será um ministro de Estado.

De acordo com a Constituição em vigor, compete privativamente ao presidente da República nomear e exonerar os ministros de Estado (artigo 84, I). Tais agentes, segundo a Lei Maior, são auxiliares da Presidência da República, no exercício do poder Executivo (artigo 76) e na direção superior da administração federal (artigo 84, II), escolhidos entre brasileiros maiores de 21 anos e no exercício dos direitos políticos (artigo 87).

Do normativo constitucional, nota-se que os ministros de Estado são subalternos ao presidente da República e estão indiscutivelmente inseridos no Poder Executivo. Os ministros, em auxílio à Presidência, exercem o mais alto grau da hierarquia da administração pública federal, sendo responsáveis diretos pela condução das políticas públicas.

Muito diversamente, a Constituição da República não confere ao advogado-geral da União o tratamento de ministro de Estado. Reveladora dessa circunstância é a previsão constante do artigo 84, XVI, segundo a qual é da competência privativa da Presidência da República “nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituição, e o Advogado-Geral da União”. Ora, se fosse da ideia do constituinte tratar o advogado-geral da União como um ministro, certamente, teria aditado ao texto do inciso I do artigo 84 (nomear e exonerar os ministros de Estado), alguma referência ao advogado-geral da União. No entanto, como se nota do inciso XVI do artigo 84, o chefe da AGU foi ladeado aos magistrados que são nomeados pelo presidente da República, mas que, nem por isso , são vistos como seus auxiliares.

Mas não é só. A advocacia-geral da União é um órgão/instituição de toda a União, pessoa jurídica de direito público interno, e não de um de seus poderes/funções, o Executivo. Seu chefe não é um cidadão qualquer com mais de 21 anos, como a generalidade dos ministros (artigo 87), mas um cidadão maior de 35 anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada (artigo 131, parágrafo 1º).

O papel da AGU é o de ser essencial à Justiça, representando a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos de lei complementar, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do poder Executivo (artigo 131). É a advocacia-geral da União, assim, que atua judicialmente na defesa dos atos de quaisquer dos poderes da União, e não só do poder Executivo. Donde, já não faz qualquer sentido, num esquema constitucional de separação de poderes (artigo 2º), a colocação da AGU nas entranhas do poder Executivo, por meio de uma lei ordinária, na qualidade de um simples ministério.

Ao prestar o assessoramento jurídico “do Poder Executivo” (a Constituição não diz “no Poder Executivo”), a Advocacia-Geral da União não se transmuda em órgão subalterno à Presidência ou em auxiliar da administração da coisa pública. O parecer lançado pela advocacia pública não é um ato administrativo nem encerra natureza decisória. A decisão concreta e reveladora de exercício de poder estatal é, sempre, do gestor. O parecer, embora possa ser obrigatório em determinadas situações, possui sua dignidade específica e não compõe a vontade do administrador. Contribui para uma decisão mais acertada do gestor, mas não é a decisão propriamente dita.

É preciso ponderar que, mesmo quando empregado, o advogado mantém sua isenção técnica e independência profissional, pois essas condições são inerentes à advocacia (artigo 18 da Lei 8.906, de 4 de julho de 1994), logo, tratamento diferenciado não poderia ser conferido à autoridade máxima da Advocacia-Geral da União.

Pertencer à advocacia pública é estar ao lado do constituinte. É ser chamado pelo “cliente” e estar adjacente a ele, resguardando sua isenção técnica e independência profissional. Não é estar dentro do constituinte, como se fosse um órgão, compondo-lhe a vontade, substituindo-lhe em seu atuar no mundo. Não é possível à advocacia pública falar em “áreas clientes”, se a própria instituição vê-se enquadrada dentro da estrutura organizativa dos destinatários de suas manifestações. É impossível estar em ambos os lados do balcão ao mesmo tempo.

A postura do advogado-geral da União na entrevista concedida à ConJur, no ponto em que não distingue a decisão da presidente da República do parecer que lhe é ofertado pela advocacia pública, revela, portanto, uma profunda incompreensão do altíssimo papel destinado pela Constituição à Advocacia-Geral da União. Apesar de conforme com a concepção legal de que o advogado-geral da União teria status de ministro, isto é, de subalterno direto da Presidência da República, a entrevista despreza o entendimento de que à advocacia pública deve ser conferida independência técnica suficiente para dizer ao governante que sua vontade, nem sempre, é a lei.

 é presidente do Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional (Sinprofaz)

 é procurador do Banco Central e presidente da Associação Nacional dos Procuradores do Banco Central (APBC)

Simone Ambrosio é diretora-geral da União dos Advogados Públicos Federais do Brasil (Unafe)

Revista Consultor Jurídico, 30 de julho de 2013, 16h00

Comentários de leitores

28 comentários

Ao Marcos Alves Pintar

GABBRIELA (Outros - Administrativa)

Prezado Marcos Alves, isso significa que você passou a concordar que o Advogado-Geral da União, Luis Adams, defende um absurdo e algo que favorece a corrupção no Brasil? Passou a concordar que tolher a independência técnica dos membros concursados da AGU é algo ilegal? Passou a concordar que o PLP 205 é inconstitucional? Passou a concordar que parecer jurídico encomendado não é parecer, mas mero engodo para a sociedade? E que o "cliente" da AGU não deve ser considerado como sendo o Governo, o/a Presidente da República, mas, sim, a sociedade brasileira, a República, o Estado, em observância às leis e à Constituição? Atenciosamente, Gabriela

Existe na prática

Marcos Alves Pintar (Advogado Autônomo - Previdenciária)

O exemplo hipotético sugerido pelo J L Santos (Professor Universitário) parece algo distante, mas não o é. A esmagadora maioria das prefeituras brasileiras são permanentemente saqueadas desta forma. Em regra, eles contratam um advogado sem concurso público, que preparam pareceres encomendados "justificando" dispensa de licitação e outras irregularidades visando saquear os cofres públicos. Depois que o esquema é descoberto se inicia as jogadas políticas com o Ministério Público e os magistrados, com farta distribuição de cargos comissionados a parentes e apadrinhados. No final, aplica-se no máximo uma pena restritiva de direitos ao advogado, que logo se transfere para outra prefeitura e leva adiante os mesmos procedimentos. Sei disso porque vários colegas relatam convites para trabalharem nessas prefeituras, sempre na base de 5, 6 ou até 8 mil para trabalhar um único dia da semana, em meio período, com o compromisso de "assinar toda a papelada". As prefeituras brasileiras, principalmente as menores, são antros de corrupção, surrupiando todos os anos bilhões de reais de dinheiro público. Deveriam ser extintas, ou ao menos criados órgãos reais de fiscalização (os que temos são apenas ficção).

Advocacia de Estado X Advocacia de Governo

M. L. Silva (Professor Universitário - Administrativa)

Vamos imaginar a seguinte situação: uma quadrilha se instala em determinado ente público, com o objetivo de desviar dinheiro público. O gestor, com esse objetivo, encaminha processos licitatórios cheios de irregularidades para a análise dos Procuradores do ente público. O que devem fazer os Procuradores? apontar as irregularidades? concordar e mandar um parecer com uma tese visando demonstrar que as ilegalidades não são ilegais? é claro que deve proteger o interesse público, não agindo, nesse caso, em conformidade com o Agente Público. Mas para isso precisa de prerrogativas e independência funcional.

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