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Direito e manifestações

Reação às "Jornadas de Junho" passa pelo campo jurídico

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A celebração de 25 anos da Carta de 1988 parecia alcançar uma sociedade num clima de consolidação democrática e pacificação das relações, construído no leito da Constituição-Cidadã. Eis que, à conta de uma decisão administrativa infeliz de aumento de tarifas de ônibus, deflagra-se por todo o país uma reedição das “Jornadas de Junho”, com a população nas ruas, num movimento que se inicia com a resistência ao aumento de tarifas, e culmina por vocalizar um conjunto de outros reivindicações que compreendem desde a ética na vida pública, o combate à corrupção, a melhoria dos serviços públicos essenciais, etc.

O fenômeno tomou de surpresa a classe política, que perplexa — diante da intensidade da mudança, da quietude às dezenas de milhares de pessoas às ruas — buscou construir soluções a partir do tratamento jurídico-institucional da pauta expressa nas manifestações por todo o país. Assim, da natimorta proposição formulada pela Presidente, de convocação de uma “Constituinte exclusiva” dedicada à reforma política, passando pela convocação de um plebiscito orientado à consulta à população sobre os parâmetros aplicáveis a essa mesma reforma[1]; compreendendo ainda proposta de emendas constitucionais[2] e legislação de toda ordem[3]; quase todas as reações institucionais às “Jornadas de Junho” envolvem o campo jurídico.

Curiosamente, a aferição pela doutrina da viabilidade constitucional dos mecanismos cogitados tem se dado numa perspectiva estritamente jurídica, que não denota maior comunicação com a diagnose empreendida pela sociologia e pela ciência política, ignorando que o tema transcende as fronteiras do jurídico, e não pode ser adequadamente compreendida a partir de uma perspectiva parcial.

A incorporação no imaginário da sociedade brasileira da estabilidade institucional e da normalidade na dimensão representativa do princípio democrático[4] tematizou na esfera do Direito a segunda dimensão desse mesmo vetor — aquela da participação. O Direito Administrativo foi o primeiro a incorporar esse debate, explorando mecanismos institucionais destinados à viabilização da participação cidadã na formulação das escolhas públicas[5]; escolhas essas que, como se sabe, implicam sempre em inclusões e exclusões. Avança-se na reflexão, temática da participação à governança pública, até a enunciação de um direito fundamental à boa administração[6], que teria na ampliação dos autores das decisões, um elemento de qualificação técnica e de legitimação dessas mesmas opções estratégicas.

O debate alcança o Direito Constitucional por duas distintas provocações: de um lado, a inequívoca opção da Carta de 1988 pela necessidade de edificação plural de programas de ação do Estado[7]; de outro, a necessidade de incremento de legitimidade de decisões que envolvam a cunhagem de sentido do mesmo Texto, em tempos de construtivismo constitucional. Mais do que dar vida aos preceitos que aludem expressamente à participação; o que se busca é a consolidação de práticas institucionais do poder organizado que contemplem essa abertura aos atores sociais.

Se no Legislativo esse viés se tem por claro e há mais tempo — iniciativa popular de leis e as audiências públicas no curso do processo deliberativo são ferramentas conhecidas no âmbito do Parlamento — o mesmo não se pode dizer no que toca às demais funções. Todavia, o isolamento institucional, fundado na pretensão de purismo técnico que caracterizavam tanto função administrativa quanto a judiciária não resistiu às exigências da sociedade do conhecimento.

Adentram ao cenário mecanismos que buscam criar um canal de comunicação entre instâncias do poder organizado; e deste com as diversas forças representadas na sociedade.

No campo da Administração Pública, a chamada à superação dos riscos do Estado fragmentado se dá pela recuperação dos ideais de coordenação entre instâncias de governo e sociedade. Os instrumentos por excelência serão os colegiados e conselhos com representação da sociedade; e ainda as consultas e audiências públicas, onde supostamente se traria esses novas partícipes do processo de deliberação das estratégias de ação estatal.

Mesmo o Judiciário não se mostra infenso a essa onda de valorização da coletivização das decisões. Assim, o velho debate em torno da legitimidade das decisões judiciais se vê transposto da lógica da representação argumentativa reivindicada pelo STF, para estratégias mais abrangentes de conquista deste mesmo signo, como a realização de audiências públicas, sempre inauguradas com o destaque de sua importância como elemento legitimador das decisões[8].

De outro lado, a tentativa de superação de eventuais impasses entre as diversas instâncias de poder organizado — que podem conduzir a um enfraquecimento da própria autoridade do STF — introduziram na realidade brasileira a prática dos diálogos institucionais[9], onde se pretende construir a efetividade do texto a partir de uma perspectiva de indução e colaboração recíproca.

Elemento inegável nessa trajetória do instrumental teórico que o direito vai oferecer à participação, é uma incorporação desses virtuais novos interlocutores a uma lógica de funcionamento que é pré-definida pelo próprio desenho institucional que se afigura familiar a Executivo, Legislativo e Judiciário. Aqueles que se somam à deliberação ordinária do poder (legislação, escolhas administrativas e jurisdição) se veem integrados a esses jogos não segundo padrão de manifestação que lhe seja natural, mas a partir de uma dinâmica, regras e de uma linguagem que não é a deles (agentes sociais), mas sim a do poder organizado. Dá-se aí uma insuperável tensão entre uma sociabilidade fluida e livre, e uma institucionalidade rígida e organizada, como assinalado por Janine Ribeiro[10]. O bloqueio à expressão livre dessa sociabilidade se dá pela pretensão do poder de seu enquadramento na rigidez institucional.

Essa tensão inerente ao diálogo entre a sociedade livre e plural e a institucionalidade formal e hierarquizada não é sequer percebida pelo Direito, que tem muito mais identidade com estes últimos atributos que com a flexibilidade dos primeiros. Falta ao Direito tradicional, como técnica pura, aptidão para reformular a relação entre Estado e sociedade a partir de uma perspectiva efetivamente dialógica, horizontal e firmada na consensualidade. Disso decorre uma baixa adesão à proposta de integração da sociedade a uma arena de debates onde o diálogo se revela enfraquecido pela pouca informação quanto aos elementos que integram uma determinada problemática, e pela ausência de um vocabulário comum que permita o real estabelecimento da comunicação.

Nos recentes episódios das manifestações de junho, a resposta do direito envolve, curiosamente, um conjunto de deliberações que supostamente ecoam as palavras de ordem das ruas — mas decodificam esse querer coletivo a partir de sua própria perspectiva, traduzindo-o num código que não tem (necessariamente) sentido para a sociedade nas praças. Tomemos por exemplo a já referida PEC 90/11, que afirmando constitua o transporte um direito social, pretende incorporar pela via da proteção jurídica, o reclamo da sociedade pela má prestação do serviço neste campo. Tal deliberação se traduz em resposta simbólica — posto que evidente a distância entre a enunciação de um direito social e a sua garantia com qualidade na realidade da vida.

Segunda ilustração interessante dessa falta entrosamento entre as respostas no âmbito do direito e os reclamos da sociedade desperta é a própria convocação do plebiscito no tema da reforma política, encaminhada ao Parlamento pela Presidente da República em 2/07/2013. A quantidade de variáveis envolvidas na mensagem já revela que a consulta popular cogitada envolve muito mais do que um voto de repúdio ao sistema hoje vigente — e essa era, na verdade, a mensagem da ruas: isso que se tem não é o que se deseja. É natural que o manejo de um instituto como o do plebiscito desperte indagações no que toca aos seus efeitos jurídicos[11]; a questão está em que essas dificuldades técnicas são ininteligíveis para a massa nas ruas, e podem soar como um simples exercício de bloqueio pelo direito, que tendo a sua origem no povo, não deveria se pôr como mecanismo de embaraço ao seu próprio querer[12].

Se as Jornadas de Junho no Brasil dos 25 anos da Constituição de 1988 representam o despertar da Cidadania que em sua promulgação a ela se associava inclusive no apelido emprestado por Ulisses Guimarães (a Constituição-Cidadã), é preciso que o construtivismo constitucional reencontre esse caminho para investir igualmente no braço dos direitos, e naquele da política que não se resume à partidária, mas que compreende a manifestação democrática do povo nas ruas, mas também o provimento da incorporação dessa vontade popular à deliberação pública. Limongi[13] destaca a despolitização da última década, com a perda pela sociedade do sentimento de pertencimento a esse cenário onde se formulam as escolhas públicas. O despertar das ruas evidencia uma superação desse estado de anestesia em relação à vida política — o que reclama de outro lado, uma revisão das instituições no sentido de viabilizar essa nova práxis, onde mesmo as escolhas alocativas associadas à proteção de direitos fundamentais decorram não de um obscuro critério tecnocrático, mas de um processo de formulação de prioridades nas escolhas trágicas que o mundo da vida reclama.

O constitucionalismo democrático destacado por Post e Siegal[14] envolve justamente o reconhecimento dessa indispensável oxigenação do sentido constitucional a partir de um diálogo com os seus destinatários que permita que o desejo de mudança não se transforme em violência, mas encontre seus canais de vocalização junto às estruturas do poder. A manifestação democrática dos reais detentores do poder é de ser vista não como uma ameaça à estabilidade das instituições, mas como um lembrete de que estas estão a serviço do povo, e portanto, devem ser receptivas às suas percepções e demandas. É nessa adaptação das estruturas institucionais postas pela Teoria do Estado e da Constituição mais tradicionais aos reclamos da cidadania desperta que o Direito tem um papel relevante de equilibrar o caráter democrático do Estado, com o per legem e sub legem do agir do poder que se consolidaram como conquistas históricas.

Se o Direito é ciência que pretende ordenar o convívio social, ele não se pode construir sem uma visão real, enriquecida pelas demais ciências sociais, dessa coletividade sobre a qual ele pretende incidir.

25 anos de Constituição Brasileira são uma conquista democrática — mas o grande desafio que os próximos 25 anos nos reservam é a aproximação entre Direito e Política — ambos com as devidas maiúsculas.


[1] A proposta encaminhada pela Presidente da República em 2/07/2013 ao Parlamento sugere a convocação de um plebiscito que compreenda 5 pontos: 1) financiamento das campanhas; 2) definição do sistema eleitoral; 3) preservação eleição de suplentes para o Senado Federa; 4) manutenção das coligações partidárias como possibilidade para os pleitos; e 5) fim do voto secreto no Parlamento.

[2] Mereceram impulso junto ao Parlamento, provocadas pelas manifestações de junho passado, a PEC 90/11, que inclui o transporte como direito social e a PEC 349/01, que visa abolir o voto secreto na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

[3] No campo das iniciativas legislativas, vale indicar a aceleração no processamento do PL 6616/09, enviado pelo Executivo durante o governo Lula, que torna corrupção crime hediondo; e o substitutivo do deputado André Figueiredo (PDT-CE) ao Projeto de Lei 323/07, que vincula a aplicação de recursos originários de royalties de petróleo à educação e saúde.

[4] É de Barroso a afirmação de que o sinal mais candente do sucesso institucional da Constituição de 1988 foi sua aptidão para conduzir o país e o exercício da politica em momentos de crise, sem que se cogitasse de qualquer rutura na normalidade institucional (BARROSO, Luis Roberto, “Vinte anos da constituição brasileira: o Estado a que chegamos”, disponível em http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/art20081127-03.pdf, acesso em 7 de janeiro de 2010.).

[5] É de Moreira Neto a incorporação ao cenário doutrinário brasileiro da ideia de consensualidade como estratégia de desenvolvimento da função administrativa, apartando-se de uma velha compreensão da relação entre Estado e cidadania fundada em relações verticais e de subordinação (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do Direito Administrativo pós-moderno. Legitimidade – finalidade – eficiência – resultados. Belo Horizonte: Editora Forum, 2008).

[6] VALLE, Vanice Regina Lírio do. Direito fundamental à boa administração e governança. Belo Horizonte: Editora Forum, 2011.

[7] As referências a um dever de parte da sociedade para com a promoção da seguridade social, da proteção à infância e adolescência – dentre outras –permeiam todo o texto constitucional, evidenciando que a delimitação do sentido daqueles direitos é atividade de interpretação constitucional que não prescinde do concurso da cidadania.

[8]VALLE, Vanice Regina Lírio do (org.). Audiências públicas e ativismo: diálogos sociais no STF. Belo Horizonte: Editora Forum, 2012.

[9] SILVA, Cecília de Almeida, MOURA, Francisco, BERMAN, José Guilherme, VIEIRA, José Ribas, TAVARES, Rodrigo e VALLE, Vanice Regina Lírio do. Diálogos institucionais e ativismo. Curitiba: Juruá, 2010.

[10]RIBEIRO, Renato Janine. “O movimento que pareceu sair do nada”, Jornal Valor Econômico, 24/06/2013; e “Marina Silva e as cidadanias perdidas”, publicado no mesmo veículo, 1º/07/2013.

[11]A entrevista do Min. Gilmar Mendes à Folha de São Paulo em 1o/07/2013 evidencia as dificuldades não só de caráter operacional para a realização em si do plebiscito, mas ainda o conjunto de variáveis relevantes ainda não equacionadas acerca em especial, dos efeitos do ali deliberado sobre a atuação posterior do Congresso Nacional.

[12] É de se ter em conta que mesmo o conceito de cláusulas pétreas insculpidas na Carta de 1988, tão caro aos juristas, suscita ainda o debate em torno do “governo dos mortos”. Se essa contradita se põe entre os técnicos, com maior razão a perplexidade se porá em relação à cidadania.

[13] LIMONGI, Fernando. “Vontade popular pronta e acabada é presunção”, publicado no Jornal Valor Econômico de 1o/07/2013.

[14] POST, Robert and SIEGAL, Reva B., Roe Rage: Democratic Constitutionalism and Backlash. Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review, 2007; Yale Law School, Public Law Working Paper No. 131. Disponível em SSRN: http://ssrn.com/abstract=990968, acesso em 2/07/2013.

 é professor da UFRJ, da PUC-Rio e da Ibmec-RJ.

Cecilia Caballero Lois é pós-doutora em Direito pela PUC-Rio, mestre e doutora pela UFSC. É professora de Teoria da Constituição dos cursos de pós-graduação e graduação da UFRJ e pesquisadora do Observatório da Justiça Brasileira – OJB.

Vanice Lirio do Valle é procuradora do Município do Rio de Janeiro e professora do PPGD/Estacio de Sá

Margarida Lacombe é professora adjunta da Universidade Federal do Rio de Janeiro e pesquisadora do Observatório da Justiça Brasileira da UFRJ

Revista Consultor Jurídico, 7 de julho de 2013, 8h22

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