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Constituição e Poder

A Federação contra os poderes da União

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Em países de dimensão continental como o Brasil, não há dúvida de que o modelo federal, com maior divisão territorial de poder, é a fórmula mais adequada para enfrentar a crescente complexidade das sociedades contemporâneas. Não obstante, se não estou enganado, por uma série de escolhas erradas, estamos perdendo, precisamente, a face mais virtuosa do federalismo. Vejamos.

Na introdução de rigoroso e consistente artigo (Complexidade como problema de conformação política), Manfred Mai afirma que “governar, nas sociedades atuais, é principalmente lidar com a complexidade”. De fato, ninguém discute hoje seriamente o fato de que o mundo e as relações sociais vão se tornando cada vez mais específicos e diversificados, isto é, mais complexos e contingentes.

Segundo Manfred Mai, as forças que impulsionam essa crescente complexidade são “a secularização, a industrialização, a especialização científica (Verwissenschaftlichung), ou, em termos weberianos, a crescente racionalização do mundo”[1].

Tudo isso tem como resultado, na avaliação do autor, uma crescente diferenciação funcional, com o surgimento de incontáveis subsistemas, onde “surgem mais e mais atores que buscam proteger seus respectivos interesses e espaços de autonomia diante do Estado, mas também diante de outros atores”[2].

Todos nós queremos experimentar os benefícios da divisão do trabalho e da qualificação do seu resultado. Entretanto, como tudo tem seu preço, isso implica “uma maior dificuldade para o controle político”, que tem que confrontar e coordenar diversos tipos de racionalidades, de tal maneira a realizar tanto os diversos interesses em jogo como “aumentar a legitimidade da decisão política”[3].

No Estado Federal, esses objetivos, claramente, não serão alcançados com o aumento da centralização das decisões políticas ou jurídicas. O princípio que rege o federalismo, como se sabe, é o de que só se atribui a uma instância superior aquilo que não for possível de ser realizado pelo poder local.

Portanto, numa Federação, a ordem é a de que a manifestação de poder (seja da administração, da legislação, ou da jurisdição) deve ser exercida, em primeiro lugar, pelos poderes locais (municípios e estados-membros). O fundamento para tanto é bastante simples: os órgãos e poderes locais estão mais próximos dos cidadãos e, por isso mesmo, conhecem melhor a suas necessidades e capacidades, podendo assim impor decisões mais adequadas e racionais.

A possibilidade de explorar a diversidade é outra excepcional virtude do Federalismo. Com efeito, ao permitir a maior parcela de poder às autonomias locais (estados e municípios), a Federação consente com uma espécie de competição virtuosa, permitindo que as diversas esferas de poder, ao observarem-se em sua própria “competição”, possam escolher as experiências mais bem sucedidas. Quando, contudo, se prefere e fortalece a centralização do poder na União, perde-se tudo isso.

Infelizmente, no Brasil, não obstante a Constituição de 1988 tenha buscado prestigiar o poder local, a ponto de criar um terceiro nível federal (o município), é fato hoje fora de discussão que, nos seus mais de 20 anos de vigência, ao que assistimos foi uma acintosa concentração de poderes na União em detrimento das esferas estaduais e municipais.

Na verdade, foi-se gestando, com ou sem razão, um ambiente de desconfiança em relação aos poderes locais – dos estados e municípios – de ordem a justificar uma terrível homogeneização das experiências políticas e jurídicas em todo o território nacional. Por exemplo, a criação de um Conselho Nacional de Justiça (ao que sou totalmente favorável), mas com a exclusão da possibilidade de Conselhos Estaduais de Justiça (do que sou contrário), baseou-se, precisamente, no preconceito de que os Judiciários estaduais não teriam legitimidade para prosseguir com correção e justiça os fins de uma prestação jurisdicional mais rápida e mais honesta.

Com isso, ainda que se possa argumentar com alguma verdade que o CNJ não impede as iniciativas locais, não se pode negar que a ausência de estruturas locais à sua semelhança (Conselhos Estaduais), com a autonomia consagrada aos estados pela própria Constituição, inviabiliza ou não favorece a criatividade das Justiças estaduais.

Mas esse é apenas um exemplo, como dizia. Fico sempre lamentando e a me perguntar sobre o que estamos perdendo em criatividade e possibilidades de novas soluções diante das amarras que, infelizmente, de forma voluntária, impusemos à nossa própria experiência de Federação. Pense-se na experiência dos Estados Unidos. E nem precisaríamos tanto.

Soluções criativas, por exemplo, no campo da saúde, da economia, do sistema penitenciário, da gestão administrativa, do direito eleitoral, do direito processual, são abertamente bloqueadas por uma pré-compreensão jurídica que, sem qualquer razão, deposita maior confiança nas decisões (legislativas, administrativas e jurisdicionais) que partem dos órgãos federais. Hoje, por força de uma série de leis impostas pela União, interpretadas sempre de forma a fortalecer a concentração e homogeneização de poderes, a liberdade e uma maior desenvoltura dos poderes locais vão se tornando um sonho cada vez mais distante.

Com isso, abdicamos de colher da Federação o que ela tem de melhor (o apelo à diversidade), preferindo o que nela mais se deve temer (a concentração de poderes e a homogeneização da realidade).

Recentemente, a propósito da discussão sobre o Federalismo alemão, onde se busca conferir mais poderes aos Estados, Martin Morlok, professor de Direito Público na Universidade de Düsseldorf, afirmava que o federalismo manifesta, na sua própria essência, “uma predileção pela diversidade”. "E a diversidade não é apenas positiva em função da alternância. Mais do que isso, ela cria um potencial de desenvolvimento. Se temos modelos diferentes, podemos experimentar o que é melhor para nós e então escolher. A diversidade tem mais futuro", observa Morlok[4].

Tudo indica, pois, que estamos no caminho errado.


[1] Manfred Mai. “Komplexität als Problem politischer Gestaltung – Thesen zur Governance in der Innovationspolitik”, in Technik, Wissenschaft und Politik, Springer, 2011, 97-115.

[2] Manfred Mai. “Komplexität als Problem politischer Gestaltung – Thesen zur Governance in der Innovationspolitik”, in Technik, Wissenschaft und Politik, Springer, 2011, 97-115.

[3] Manfred Mai. “Komplexität als Problem politischer Gestaltung – Thesen zur Governance in der Innovationspolitik”, in Technik, Wissenschaft und Politik, Springer, 2011, 97-115.

[4] http://www.dw.de/federalismo-alem%C3%A3o-diversidade-ou-complexidade/a-1930613, acesso em 10.02.2013.

 é desembargador federal do TRF da 1ª Região e doutor em Direito pela Universidade de Coimbra.

Revista Consultor Jurídico, 11 de fevereiro de 2013, 13h27

Comentários de leitores

3 comentários

receio

Caio Brasil (Funcionário público)

Texto bem escrito e atraente. A análise desenvolvida nele, parece-me, contudo, adequada a questões jurídicas. Ao pensarmos em Administração Pública a descentralização não soa como algo positivo. Já há algum tempo vem me preocupando a possibilidade de ampliação da autonomia dada aos demais entes para além da União. Explico.
Ao meu ver, o maior descaso com o dinheiro público ocorre justamente nessas esferas. Posso estar incorrendo em generalização indevida, mas minha condição de observador nordestino me conduz a essa interpretação. Para exemplificar cito alguns casos de malversação de verba pública ocasionada por maior poder local.
1- Descontrole de emissão de moeda por parte dos bancos estaduais, gerando dívidas impagáveis e administradas somente após a privatização e federalização de parte do sistema financeiro.
2- Pagamento de salários descaradamente elevados a membros dos poderes estaduais. (Há funcionário em SP recebendo mais de 70 mil reais mensais; os subsídios dos desembargadores dos TJs são, em sua quase totalidade, superiores ao teto constitucional.
3- Os municípios do interior de alguns Estados (principalmente no NE) tornaram-se verdadeiros feudos de famílias locais, nos quais o controle sobre a aplicação dos recursos públicos praticamente inexiste, excetuando-se apenas aquelas verbas repassadas voluntariamente pela União - fiscalizadas pelo TCU e CGU.
Seria ingênuo pensar que não há probelmas semelhantes na União, porém, o combate a esses mal feitos e a atuação dos órgãos de controle é mais eficaz. A transparência dos atores locais e o papel de alguns TCEs não parece digno de elogios.

Bela análise...

J.Koffler - Cientista Jurídico-Social (Professor)

Sem dúvida, a concisa análise do ilustre Desembargador Néviton Guedes é digna de aprovação. Faltou dizer, todavia, que se vivemos uma Federação "oligárquica" isto se deve a dois fatores imponderáveis: a alienação e descomprometimento social com os destinos da nação, e a depauperação crescente da classe política por incidência do fenômeno da egolatria dominante nesse âmbito. O individualismo (de Erich Neumann) é um fenômeno filosófico contemporâneo, um paradigma que prepondera sobre o sentido comunitário de ser, de existir e de obrar em favor do benefício comum.
Dessarte, se aqueles a quem toca gerir os destinos da sociedade estão geneticamente viciados nesse princípio autogênico absoluto, a Federação poderá ser considerada, sem qualquer óbice, como a mais esfarrapada falácia vigente em nossa nação.
Nem à sociedade, nem aos políticos (afinal, estes surgem daquela "à sua imagem e semelhança") interessa abrir mão do 'statu quo' vigente, em razão daquele caráter sintomático crônico do individualismo, a despeito de tudo o que se possa dissertar em sentido contrário e meramente teórico.
A questão central, em suma, é o homem: "esse projeto mal-acabado" (J.Koffler, 1976).

A Pluralidade e culturologia.

Ubiratã Sena Nunes (Estudante de Direito - Civil)

A heterogeneidade e a polissemia entrecruzada nas várias constituições estaduais, permeada por nosso sistema misto de direito e regada por nossa elegante miscigenação,tanto étnica quanto cultural nos obriga a um posicionamento muito mais complexo e elegante que a dos nossos inspiradores germânicos.

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