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Hierarquia das normas

Lei complementar não se confunde com lei orgânica

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76. - É extraordinariamente importante anotar que enquanto a doutrina identifica lei complementar e lei orgânica, tendendo majoritariamente a considerar o caráter orgânico da lei como conteúdo intrínseco da lei complementar, a Constituição brasileira as vê e trata como espécies diferentes de lei. E sequer coloca a lei orgânica como espécie destacada na hierarquia das leis.

77. - Existem, na legislação brasileira, leis orgânicas que tomaram a forma de lei complementar, e existem leis orgânicas que tomaram a forma de lei ordinária.

78. - Exemplificativamente, são ordinárias a (i) Lei Orgânica da Previdência Social (Lei nº 3807, de 26 de Agosto de 1960); (ii) a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8625, de 12 de Fevereiro de 1993); (iii) a Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096, de 19 de Setembro de 1995); (iv) Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443, de 16 de Julho de 1992).

79. - Ainda exemplificativamente, são complementares a (i) Lei Orgânica da Advocacia Geral da União (Lei Complementar nº 73, de 10 de Fevereiro de 1993) e a (ii) Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar nº 35, de 14 de Março de 1979).

80. - De sua parte, a lei complementar no sistema constitucional brasileiro constitui uma categoria legislativa diferenciada pela solenidade da forma, e pelo posicionamento prevalecente na hierarquia das leis infraconstitucionais.

81. - É a forma de sua elaboração, e especialmente o seu quorum qualificado de aprovação nas duas Casas do Congresso que faz da lei complementar o que realmente é: norma complementar à Constituição, provida de estabilidade que advém de maior rigidez no seu sistema de aprovação, supressão ou alteração.

82. - Embora seja, como todas as demais leis do país, uma lei que se junta à Constituição, para completá-la, para integrá-la, preencher-lhe as aberturas e conferir conteúdo a diretrizes traçadas, a lei complementar diferencia-se das demais leis pelos seus requisitos de forma.

83. - Lei orgânica é lei orgânica porque contém materialidade específica, própria da organização do Estado. Se não tiver conteúdo material de lei orgânica, a lei não será orgânica, sob pena de se incorrer em contradição dos próprios termos.

84. - A sua vez, lei complementar só é lei complementar porque observa a forma de lei complementar. Mas, aqui alguns doutrinadores e juízes juntam uma outra exigência. Alem de ter a forma de lei complementar, a lei complementar deveria tratar de matéria para a qual a Constituição tenha exigido, expressamente, lei complementar.

VII. - LEI COMPLEMENTAR FORMAL E MATERIAL

85. - Lei complementar formal é aquela que observa, pela iniciativa do processo parlamentar e pelo rito legislativo que se segue, a forma de lei complementar. Lei complementar material, segundo a doutrina, é a que trata da organização, da estrutura do Estado. Mas, muitas vezes a doutrina também considera lei complementar material aquela que foi expressamente exigida pela Constituição, independentemente da matéria de que efetivamente cuide. Ou seja, parte da doutrina, aparentemente rigorosa com o que seja lei complementar material, contraditoriamente indica como essência material da lei complementar um mero requisito de forma: ter sido exigida pela Constituição. Independentemente do conteúdo ontológico.

86. - Celso Ribeiro Bastos expõe as definições doutrinárias da lei complementar material: “Isto porque, como já examinado no capítulo atinente à aplicabilidade das normas constitucionais, estas, por vezes, não trazem consigo todos os elementos necessários à implementação, à eficácia, portanto, de sua vontade. Esta dispõe de forma muito mais ampla, destina-se à regulação de uma matéria, ou, se quisermos, a incidir sobre um campo muito mais amplo que os elementos técnicos oferecidos pela sua estrutura normativa; permitem, desde logo, torná-la efetiva. Este descompasso entre a vontade legal, que se vislumbra com uma determinada extensão, e os efeitos jurídicos produzidos, que ficam aquém, esse espaço carente de normatividade é preenchível pela categoria normativa denominada lei complementar. Ela possui essa denominação em virtude da sua natureza de norma integrativa da vontade constitucional. Eis porque podemos afirmar que nesse caso a lei é complementar segundo um critério ontológico. É examinando o próprio ser da norma integradora e o papel por ela representado na composição dos comandos constitucionais, que vai ser possível cognominá-la de complementar”.

87. - O mesmo Celso Ribeiro Bastos aponta a discrepância ou ambigüidade entre a definição doutrinária de lei complementar material que exige conteúdo específico para a lei complementar e a definição doutrinária paralela, que considera lei complementar material aquela que tenha sido formalmente exigida pelo texto constitucional: “Não é, entretanto, a esse tipo de norma que se reporta o inciso II do art. 46. Ele denota, na verdade, uma espécie normativa, tida por complementar, mas segundo um ponto de vista formal. Vale dizer que a ela é emprestado um especial regime jurídico, que a seguir será examinado. De pronto, todavia, cumpre frisar com insistência a idéia de que, no nosso atual sistema constitucional, as leis complementares, erigidas a tal, de um ponto de vista formal, não se confundem com as tradicionais leis complementares, calcadas em um critério ontológico. “Daí a conseqüência seguinte: continuam a existir, em nosso sistema, leis complementares segundo este último critério, sem que nada tenham a ver com a espécie normativa prevista no inciso II do art. 46” (nota: o autor se referia ao art. 46 da Constituição anterior, repetido no art. 59 da atual Constituição) (obra citada, pág. 162).

 é advogado

Revista Consultor Jurídico, 29 de setembro de 2006, 18h22

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