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Hierarquia das normas

Lei complementar não se confunde com lei orgânica

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14. - Já a lei complementar invasora de competência da lei ordinária é tratada com maior benevolência, e apenas deixa de ser considerada lei complementar, rebaixando-se ao status de lei ordinária: “Se a lei complementar invadir o âmbito material de validade da legislação ordinária da União, valerá tanto quanto uma lei ordinária federal” (Lei Complementar Tributária, 1975, pág.26).

15. - Forçoso é admitir-se que outros autores ilustres, como Geraldo Ataliba (Lei Complementar na Constituição, 1971, pág.38) e Celso Bastos (Lei Complementar: Teoria e Comentários, pág.143), chegam a conclusões idênticas às de Souto Maior.

16. - Em linguagem sintética, sustenta a Fazenda Nacional que a lei ordinária pode revogar a lei complementar, quando esta cuide de matéria cuja competência legislativa não lhe tenha sido expressamente reservada na Constituição Federal.

17. - A questão, entretanto, merece reexame.

18. - A indagação principal que se coloca é a de se saber qual é a competência legislativa rationae matéria e estabelecida na Constituição para a lei ordinária e para a lei complementar. Porque, para se poder afirmar, com segurança jurídica, que determinada norma é formalmente lei complementar, mas é materialmente lei ordinária, será necessário encontrar um inquestionável elenco de assuntos que a Constituição tenha considerado objeto exclusivo de lei complementar. E, um claro, induvidoso e inquestionável elenco de assuntos que a Constituição tenha considerado objeto exclusivo de leis ordinárias.

19. - A doutrina debate o que seja conteúdo próprio ou necessário de lei complementar. Os doutrinadores definem, em abstrato, qual seja o conteúdo intrínseco da lei complementar, com o que estabelecem um contorno dentro do qual se acomoda essa espécie legislativa do gênero lei. Por outro lado, a Constituição exige lei complementar para disciplinar determinados assuntos. E nem todos os assuntos para os quais a Constituição exige lei complementar coincidem com aqueles que a doutrina identifica como próprios de lei complementar. O contorno doutrinário das matérias próprias de lei complementar e o contorno Constitucional das matérias que, por previsão expressa, poderiam ser objeto de lei complementar não coincidem. Em parte, porque visivelmente o legislador constitucional não se prendeu com fidelidade a qualquer doutrina. E, em parte, porque nem o contorno doutrinário, nem o contorno positivado na Constituição parecem suficientemente claros e a salvo de controvérsias.

20. - Daí haver Geraldo Ataliba afirmado que os conceitos doutrinário e jurídicopositivo de lei complementar não coincidem: “O primeiro (conceito doutrinário) se prende à distinção substancial entre disposição constitucional auto-executável e não auto-executável, tal como firmada na doutrina dominante. É lei complementar aquela que completa este tipo de norma. Já o conceito jurídico-positivo depende do sistema, tal como formalmente erigido e disposto pelo legislador — no caso — constituinte. É lei complementar — de acordo com o conceito jurídico-positivo — aquela expressamente prevista pelo texto constitucional e para cuja elaboração se previu processo especial e qualificado

Não coincidem, como se vê, os conceitos doutrinário e jurídico-positivo de lei complementar” (“Lei Complementar na Constituição”, ed.1971, p.30).

21. - A disparidade entre o que efetivamente é o conteúdo de determinadas normas e a definição doutrinária do que deveria ser o conteúdo das normas daquela categoria legislativa não existe apenas no direito infraconstitucional. No próprio direito constitucional existem desalinhamentos entre a forma constitucional e a matéria constitucional.

II. - DIREITO CONSTITUCIONAL FORMAL E DIREITO CONSTITUCIONAL MATERIAL

22. - As normas constitucionais se caracterizam, como ensina Luiz Roberto Barroso, por sua singularidade dentro do sistema legal, no qual se destacam por um conjunto de peculiaridades. Dessas peculiaridades, Luiz Roberto Barroso enumera quatro: a) superioridade hierárquica; b) natureza da linguagem; c) conteúdo específico; e, d) caráter político. (Interpretação e Aplicação da Constituição, 6ª Edição, Saraiva, fls.107).

23. - Interessam aqui, inicialmente, as peculiaridades relativas ao conteúdo específico das normas constitucionais. Em perspicaz abordagem, Luiz Roberto Barroso lembra que, como todo sistema normativo, as Constituições contêm um conjunto de ordens e proibições que objetivam reger comportamentos, ou criar direitos e obrigações que se destinam a disciplinar condutas de indivíduos ou grupos. São exatamente as normas de condutas.

24. - Além dessas, entretanto, as Constituições contêm normas que precedem a incidência das demais e se destinam a estruturar organicamente o Estado. Estas são normas que não contêm a previsão abstrata de um ato, cuja prática possa causar efeitos jurídicos. Simplesmente enunciam os efeitos constitutivos de determinados órgãos, organismos ou institutos, que elegem para a formação estrutural do Estado.

 é advogado

Revista Consultor Jurídico, 29 de setembro de 2006, 18h22

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