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Hierarquia das normas

Lei complementar não se confunde com lei orgânica

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99. - Aqui se deve recapitular a lição dos constitucionalistas, como Luiz Roberto Barroso acima citado, segundo cujo ensinamento as normas constitucionais, pela sua especial natureza, expressam “linguagem constitucional, própria à veiculação de normas principiológicas e esquemáticas” o que faz com que “apresentem maior abertura, maior grau de abstração e, conseqüentemente, menor densidade jurídica” (obra citada, pág.107). Fazem-se necessárias, em razão disso, outras leis que preencham os espaços abertos e lhes confiram exeqüibilidade jurídica, freqüentemente como normas de conduta, algumas vezes como normas de organização.

100. - Essas normas integrativas das Constituições sempre existiram, pela razão inegável de que as Constituições criam estruturas do Estado, conferem direitos, obrigações e diretrizes, mas, não esgotam os sistemas legislativos dos Estados.

101. - Mas, quando a doutrina se refere a leis complementares em sentido estrito é para destacar, das leis em geral que complementam a Constituição, aquelas que compõem uma categoria específica, de maior rigor formal em sua elaboração e aprovação, e que dão estrutura orgânica ao Estado ou seus agentes, ou tornam exeqüíveis determinadas normas constitucionais que não são auto-executáveis.

102. - Doutrinariamente, pode-se discutir a classificação genérica da lei complementar. Há quem a considere lei infraconstitucional em nível de igualdade hierárquica com a lei ordinária, há quem a considere hierarquicamente acima da lei ordinária. E há quem a considere como um terceiro gênero, em categoria própria.

103. - Controvertida que seja a classificação, a doutrina é mais ou menos confusa na consideração do conteúdo natural ou necessário da lei complementar. Os doutrinadores mais ortodoxos, influenciados pelo modelo francês, entendem que lei complementar só deveria tratar de matérias necessárias à estruturação organizacional e atuação do Estado e seus órgãos ou agentes. Propugnam, na verdade, pela identificação entre a lei complementar e a lei orgânica. A doutrina, entretanto, e às vezes pela voz dos mesmos doutrinadores, considera lei materialmente complementar a que tenha sido expressamente exigida como tal pela Constituição, independentemente de seu conteúdo.

IX. - LEI COMPLEMENTAR NA CONSTITUIÇÃO

104. - A Constituição, entretanto, não identifica lei complementar com lei orgânica.

105. - Na história do Direito Constitucional brasileiro há registros de referências expressas feitas pelas sucessivas Constituições a leis complementadoras, subseqüentes a texto constitucional e necessárias à concretização da vontade constitucional. A primeira dessas referências aparece já na Constituição do Império, a de 1824. O inciso V do artigo 6º faz uma alusão à necessidade de uma lei subseqüente à Constituição, que deveria indicar os requisitos a serem atendidos para a naturalização de estrangeiro, posto que a Constituição assegurava essa naturalização, sem regular o seu procedimento.

106. - Terá sido essa, eventualmente, a razão para José Afonso da Silva (Aplicabilidade das normas constitucionais 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982. p. 28) afirmar que a Constituição do Império conheceu a lei complementar em sentido amplo.

107. - Foi na Constituição de 1891, por influência e esforço de Ruy Barbosa, que se introduziu a referência à necessidade de subseqüente lei orgânica, com o caráter complementar. “Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional:

1º)...

2º) ....

34º) decretar as leis orgânicas para a execução completa da Constituição”.

108. - Sobre a Carta de 1891, aduz Ruy Barbosa: “As constituições não têm o caráter analítico das codificações legislativas”. São como se sabe, largas sínteses, sumas de princípios gerais, onde, por via de regra, só se encontra o substractum de cada instituição nas suas normas dominantes, estrutura de cada uma, reduzida, as mais das vezes, a uma característica, a uma indicação, a um traço. Ao legislador, cumpre, ordinariamente, revestir-lhes o organismo adequado, e lhes dar capacidade real de ação.

É o que sentia a nossa Constituinte, e o que a nossa Constituição exprime, quando, no art. 34, depois de enumerar, em 32 cláusulas sucessivas, as atribuições do Congresso Nacional, declara nas duas subseqüentes, que a ele, privativamente, compete: “Decretar as leis e resoluções necessárias ao exercício dos poderes, que pertencem à União; decretar as leis orgânicas para a execução completa da Constituição” (a Lei Complementar Tributária, 1975rts. 33 e 34) (Apud, Geraldo Ataliba, Eficácia jurídica das normas complementares. Revista de Direito Público, São Paulo, v.4, n°13, p.35-44, jul./set. 1970.)

 é advogado

Revista Consultor Jurídico, 29 de setembro de 2006, 18h22

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