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Serviço de cartório

Protesto extrajudicial de Certidões de Dívida Ativa é constitucional

O protesto extrajudicial, em cartório, da dívida ativa tributária é constitucional, segundo o Supremo Tribunal Federal. O Plenário da corte finalizou nesta quarta-feira (9/11) o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.135, movida pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), que questionou o parágrafo único do artigo 1º da Lei 9.492/1997.

A norma, acrescentada pelo artigo 25 da Lei 12.767/2012, incluiu, no rol dos títulos sujeitos a protesto, as Certidões de Dívida Ativa (CDA) da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. Por maioria — 7 votos pela improcedência da ação contra 3 favoráveis —, o Supremo entendeu que a utilização do protesto pela Fazenda Pública para promover a cobrança extrajudicial é constitucional e legítima.

Supremo decidiu que protesto extrajudicial é constitucional.
Gil Ferreira/SCO/STF

A tese fixada foi a seguinte: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política”.

Coação?
O debate na corte tratava da suposta coação sobre o devedor com a prática. O relator da ADI, ministro Luís Roberto Barroso, votou pela improcedência da ação, sendo seguido pelos ministros Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux e Dias Toffoli — que votaram na sessão da quinta-feira (3/11) —, Celso de Mello e Cármen Lúcia (presidente da corte) — que votaram nesta quarta-feira (9/11).

Já os ministros Luiz Edson Fachin, Marco Aurélio e Ricardo Lewadowski votaram pela inconstitucionalidade do protesto extrajudicial. De acordo com os divergentes, a prática é uma trata de sanção ilegítima, uma espécie de coação política de devedores. O ministro Gilmar Mendes não participou da sessão desta quarta-feira por estar cumprindo agenda oficial, segundo a Assessoria de Imprensa do Supremo.

Julgamento foi retomado nesta quarta-feira (9/11) com o voto de Lewandowski, que foi contrário ao protesto extrajudicial.
Carlos Humberto/SCO/STF

O julgamento foi retomando nesta quarta-feira (9/11) com o voto de Lewandowski. Para ele, o protesto de CDAs representa sanção política, além de violar o devido processo legal e o direito de ampla defesa do contribuinte. Segundo o ministro, o protesto é um ato unilateral da administração, sem qualquer participação do contribuinte e tem como único objetivo constranger o devedor.

Em seu voto, proferido na semana passada, Barroso salientou que essa modalidade de cobrança é menos invasiva que a ação judicial de execução fiscal, que permite a penhora de bens e o bloqueio de recursos nas contas de contribuintes inadimplentes. Na sessão desta quarta-feira, ele argumentou que o protesto não impede o funcionamento de uma empresa, e que a possibilidade de a Fazenda Pública efetuar a cobrança judicial não representa um impedimento à cobrança extrajudicial.

O relator destacou que a redução do número de cobranças judiciais deve fazer parte do esforço de desjudicialização das execuções fiscais, pois, segundo levantamento do Conselho Nacional de Justiça, cerca de 40% das ações em tramitação no país são dessa categoria.

Especialistas afirmam que o principal empecilho à execução fiscal é encontrar bens dos devedores. Quando a cobrança passa pelo Judiciário, o juiz pode determinar o bloqueio de contas e bens, mas é raro que a estratégia tenha sucesso. A vantagem do protesto, diz a AGU, é que é uma forma menos invasiva de cobrança, mas de muito mais sucesso.

Na semana passada, o ministro Teori Zavascki, ao acompanhar o relator, disse que “a estatística é estarrecedora”. “Aqui o protesto está sendo atacado por sua eficiência”, afirmou o ministro. “O Estado tem não apenas a faculdade, mas o dever de cobrar suas dívidas. Por que esse meio de cobrança seria ilegítimo para o Estado e ilegítimo para o particular?”

A mesma argumentação foi apresentada pelo ministro Luiz Fux. “A grande inconstitucionalidade é a eficiência do protesto extrajudicial”, disse. Segundo ele, o Banco Mundial tem um ranking dos países de acordo com seus sistemas processuais, e um dos critérios de “análise econômica processual” é como uma nação resolve seus litígios por meios extrajudiciais. “O protesto veio com essa finalidade”, defendeu o ministro. “Há um prestígio à supremacia do interesse público ao princípio da eficiência.”

Já o ministro Marco Aurélio, em seu voto divergente, alegou o que estava em jogo era “apenas o interesse secundário da administração pública, de induzir, mediante coerção, para mim política a mais não poder, o devedor a satisfazer o débito”. “O protesto é algo muito nefasto, que alcança a credibilidade, no mercado, de quem tem o título protestado.”

Ele afirmou que o Estado não pode usar meios indiretos de coerção e chamou atenção para o fato de o protesto extrajudicial estar previsto em lei desde 1997, mas só ter começado a ser usada pela União em 2012, “num passe de mágica”. “Creio que não tenha sido por problemas de caixa”, ironizou.

Prática de 2015
Em outubro de 2015, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional anunciou que iria cobrar, a partir de novembro daquele ano, débitos de até R$ 1 milhão por meio de protesto extrajudicial eletrônico de CDA. A expectativa é recuperar R$ 4,65 bilhões por meio dessa cobrança.

Para a PGFN, o protesto extrajudicial de certidão de dívida ativa da União é um mecanismo que contribui para a redução da litigiosidade no Poder Judiciário e aumenta de forma “eficiente” a arrecadação do governo.

Desde o início de funcionamento do sistema, criado em 2013 e que na época tinha o limite de até R$ 20 mil, R$ 646 milhões foram para o cofre público federal, o que representa 18,3% do total de créditos protestados. Com informações da Assessoria de Imprensa do STF.

Revista Consultor Jurídico, 9 de novembro de 2016, 21h05

Comentários de leitores

30 comentários

Custas

Lincoln Silva (Advogado Autônomo - Civil)

Eu espero que pelo menos o estado não fique isento do pagamento das custas do protesto.

Ao comentarista Edson Wessler Jr. (Assessor Técnico) (1)

Sérgio Niemeyer (Advogado Sócio de Escritório - Civil)

Não faltou dizer nada nos meus comentários, os quais estão absolutamente de conformidade com a honestidade intelectual que sempre governa meus argumentos.
O seu argumento de que no meu comentário está implícita a teoria da hierarquia das normas é que não prima pela honestidade intelectual, com todo o respeito.
Isto porque a implicitude que o senhor enxergou no meu comentário, mas que nele não habita, poderia ser considerada como um entimema, que outra coisa não é senão uma premissa oculta cuja apresentação explícita afigura-se desnecessária porque conhecida dos demais debatedores.
Em segundo lugar, não empreguei um entimema e não parti da premissa oculta de aplicação da teoria da hierarquia das normas porque se assim eu fizesse, meu argumento seria autorrefutável por encerrar uma “contradictio in terminis”, já que as disposições contidas na LC 95/98 aplicam-se indistintamente a qualquer lei, seja ela ordinária ou complementar.
Sua aplicação é uma questão de coesão do ordenamento. E aqui sim, é preciso romper certos paradigmas incrustados na concepção de que uma lei não pode ser declarada ilegal se violar outra lei, só por terem o mesmo “status” de lei.
Quando se diz que a lei posterior revoga implicitamente a anterior naquilo que com ela contrastar, isso deve ser bem compreendido, pois diz respeito à matéria regulada por cada qual. Não, porém, quando uma lei viola as disposições da lei que disciplina a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. (continua)...

Ao comentarista Edson Wessler Jr. (Assessor Técnico) (2)

Sérgio Niemeyer (Advogado Sócio de Escritório - Civil)

2(continuação)... Neste caso, as leis dispõem sobre matérias distintas e a lei posterior não revoga a anterior, mas se for elaborada, redigida, alterada, ou representar a consolidação de outras sem observar as normas dispostas na lei que disciplina exatamente essa atividade legiferante de elaboração, redação, alteração e consolidação das leis será ilegal e assim deverá ser declarada.
Basta indagar qual a razão de ser do art. 59, pr. único, da CFRB.
Não faz sentido algum povoar o ordenamento com uma norma do quilate de uma lei complementar para ser letra morta, sem eficácia alguma, já que seria autorizado àqueles a quem ela é endereçada, ao seu destinatário precípuo, descumpri-la.
Quem defende essa possibilidade planta o gérmen da impunidade, da ineficácia e inoperância adequada do sistema, sobre eliminar esse excelente instrumento que compõe o esquema de freios e contrapesos salutar que deve caracterizar toda democracia.
Anoto que o art. 59 da CFRB dispõe exatamente sobre o processo legislativo. Cria as espécies de lei que os parlamentares poderão elaborar e, no pr. único, exige lei complementar para disciplinar como as leis devem ser elaboradas. Ou seja, determina como os parlamentares devem cumprir seu mister.
Se de suas disposições os parlamentares se desviarem, a sanção deve ser a declaração de ilegalidade da norma. Só assim as coisas serão colocadas nos seus devidos lugares.
O seu argumento de que a teoria da hierarquia das normas não é majoritariamente aceita também é falacioso à medida que configura genuíno argumento de autoridade, e o só fato de o senhor reconhecer que tal teoria não é majoritariamente aceita implica, necessariamente, concluir haver boa parcela de autoridades no assunto que a acalentam. (continua)...

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