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Estado da Economia

O planejamento do Estado não pode ser reduzido ao orçamento

O planejamento coordena, racionaliza e dá uma unidade de fins à atuação do Estado, diferenciando-se de uma intervenção conjuntural ou casuística. O plano é a expressão da política geral do Estado. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de reivindicações. E por ser expressão desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada.

O planejamento está, assim, sempre comprometido axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional como pela busca da transformação do status quo econômico e social. Quando os interesses dominantes estão ligados à manutenção deste status quo, o planejamento e o desenvolvimento são esvaziados. Desta forma, não existe planejamento “neutro”, pois se trata de uma escolha entre várias possibilidades, escolha guiada por valores políticos e ideológicos, consagrados, no caso brasileiro, no texto constitucional. Desta forma, o planejamento, ainda, deve ser compreendido dentro do contexto de legitimação do Estado pela capacidade de realizar objetivos pré-determinados. O fundamento da ideia de planejamento é a perseguição de fins que alterem a situação econômica e social vivida naquele momento. É uma atuação do Estado voltada essencialmente para o futuro.

O planejamento, embora tenha conteúdo técnico, é um processo político, especialmente nas sociedades que buscam a transformação das estruturas econômicas e sociais. Por meio do planejamento, é possível demonstrar a conexão entre estrutura política e estrutura econômica, que são interligadas. O planejamento visa a transformação ou consolidação de determinada estrutura econômico-social, portanto, de determinada estrutura política. O processo de planejamento começa e termina no âmbito das relações políticas, ainda mais em um regime federativo, como o brasileiro, em que o planejamento pressupõe um processo de negociação e decisão políticas entre os vários membros da Federação e setores sociais.

A discussão sobre a natureza jurídica do plano se tornou muito semelhante à discussão clássica da natureza jurídica do orçamento. Estes juristas entendem a lei do plano como uma lei em sentido formal, ou seja, uma lei que é aprovada pelo Parlamento. Ao mesmo tempo, esta lei do plano tem a natureza de uma norma-objetivo, ou seja, é uma norma que define os fins, as diretrizes, os objetivos a serem alcançados pelo Estado, não os meios, que podem ser alterados de acordo com a conjuntura econômica.

Apesar da crise, na Constituição de 1988 foi prevista a obrigação da função de planejamento para o Estado em seu artigo 174, caput: “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. O Estado brasileiro, portanto, não pode se limitar a fiscalizar e incentivar os agentes econômicos privados; deve também planejar. O modelo de planejamento previsto na Constituição de 1988 visa à instituição de um sistema de planejamento com grande participação do Poder Legislativo, nível elevado de compatibilidade entre plano e orçamento, e sua subordinação aos objetivos fundamentais da República, expressos, por exemplo, no artigo 3º do texto constitucional. Na Constituição, estão estipuladas as bases para um planejamento democrático, com aumento da transparência e controle sobre o gasto público, ao exigir coerência entre o gasto anual do governo e o planejamento de médio e longo prazos. A grande dificuldade situa-se na falta de vontade e/ou condição política para implementar novamente o planejamento estatal. Essa falta de vontade e/ou condição política em planejar é patente no descumprimento da determinação constitucional de estabelecimento de uma legislação sistemática do planejamento, conforme o artigo 174, parágrafo 1º[1], que, até hoje, não foi elaborada de maneira adequada. Ou seja, desde 1979, com a revogação dos atos institucionais e complementares, o Brasil não possui nenhuma lei que regule o planejamento nacional. A Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, embora pretenda organizar “sob a forma de sistema” as atividades de planejamento, não institui um verdadeiro Sistema Nacional de Planejamento, nos termos do artigo 174, parágrafo 1º da Constituição de 1988.

Essa lei, em seu artigo 2º, simplesmente repete as competências constitucionais da União de elaborar os planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (artigos 21, IX, 23, 43, 48, II e IV e 165 da Constituição de 1988). As demais disposições tratam da administração financeira, da contabilidade, do orçamento e do controle interno do Poder Executivo federal. Como se pode perceber, estamos bem distantes de uma legislação sobre a instituição e funcionamento de um Sistema Nacional de Planejamento.

A atividade do planejamento está prevista na Constituição (artigo 174) como submetida ao princípio da legalidade. É a condição do plano enquanto lei, debatida e aprovada pelos representantes do povo, que dá o caráter democrático ao planejamento. Além disso, os governantes devem atuar obedecendo à hierarquia de prioridades e recursos fixada no plano, que, obviamente, pode ser adaptado às novas circunstâncias, servindo, assim, como orientação e coordenação efetiva da política governamental, evitando o desvio de poder e o privilégio de interesses particulares na administração. Desse modo, o planejamento é uma possibilidade de controlar a atuação do Estado, pois deve definir a direção e o ritmo que este irá tomar.

A grande questão é a da vinculação do poder público ao planejamento por ele feito. A doutrina consagrou a ideia de que o planejamento é impositivo para o poder público e indicativo para o setor privado, princípio hoje positivado no caput do artigo 174 da Constituição de 1988. Em relação ao setor público, o principal modo de controle da atividade planejadora é a necessidade de integração entre plano e orçamento. A realização do plano depende de sua previsão orçamentária, ainda que parcial. A implementação dos planos dá-se por meio da realização dos investimentos públicos que devem estar explicitados nos orçamentos, executando de modo imediato ou em curto prazo os objetivos de médio e longo prazos contidos nos planos.

Por isso, a preocupação do constituinte de 1987-1988 era a de modernizar os instrumentos orçamentários, buscando a integração entre planejamento e orçamento a médio e longo prazos. Para tanto, a Constituição de 1988 prevê três leis orçamentárias, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, que devem estar integradas entre si e compatibilizadas com o planejamento global (de acordo com o artigo 165, parágrafo 4º).

O plano plurianual, introduzido pelos artigos 165, I e 165, parágrafo 1º da Constituição de 1988, tem por fundamento o encadeamento entre as ações anuais de governo (previstas no orçamento anual) com um horizonte de tempo maior, necessário para um planejamento efetivo. O problema do plano plurianual é a sua viabilidade, tendo em vista a inexistência de preocupação com o planejamento por parte dos governos pós-1988. Além disso, as suas relações com os outros planos previstos na Constituição não estão claras, apesar do artigo 165, parágrafo 4º determinar a sua compatibilização com os demais planos nacionais, regionais e setoriais do texto constitucional.

A tendência notória em relação à integração do planejamento ao orçamento é a redução do plano ao orçamento. Os instrumentos de controle orçamentário do planejamento previstos na Constituição favoreceram a limitação do planejamento ao orçamento por meio dos planos plurianuais, cujos exemplos são o Plano Brasil em Ação, do governo Fernando Henrique Cardoso, e os PPAs (planos plurianuais) dos governos de Luiz Inácio Lula da Silva e de Dilma Rousseff.

Esses “planos” se assemelham, estruturalmente, às primeiras experiências de planificação dos gastos estatais no Brasil, desenvolvidas pelo Dasp (Departamento Administrativo do Serviço Público), durante o Estado Novo (1937-1945): o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939) e o Plano de Obras e Equipamentos (1943). Na concepção desses planos, “o orçamento era o plano traduzido em dinheiro”. Ambos foram limitados à proposta orçamentária, sem garantir, efetivamente, os recursos para sua execução e sem fixar objetivos para a atuação do Estado. O plano foi reduzido a disciplinar as inversões públicas, estabelecendo as dotações a serem distribuídas pelos vários ministérios. O mesmo princípio foi seguido pelo Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transportes e Energia), no governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) e hoje foi retomado pelo Brasil em Ação e pelos PPAs.

A Lei 10.180/2001 tem esse mesmo entendimento, privilegiando o processo orçamentário em detrimento do planejamento, entendido apenas como uma forma de elaborar metas e diretrizes a serem incorporadas no projeto de lei do plano plurianual e nas metas e prioridades da administração federal a serem integradas no projeto de lei de diretrizes orçamentárias (artigo 7º da Lei 10.180/2001). A lógica do planejamento é reduzida à lógica orçamentária de disputa, previsão, alocação e implementação de gastos públicos.

O planejamento não pode ser reduzido ao orçamento, e por um motivo muito simples: porque perde sua principal característica, a de fixar diretrizes para a atuação do Estado. Diretrizes essas que servem também de orientação para os investimentos do setor privado. O plano plurianual é uma simples previsão de gastos, que pode ocorrer ou não, sem qualquer órgão de controle da sua execução e garantia nenhuma de efetividade. A redução do plano ao orçamento é apenas uma forma de coordenar mais racionalmente os gastos públicos, não um verdadeiro planejamento, voltado ao desenvolvimento, ou seja, à transformação das estruturas socioeconômicas do país.


[1] Artigo 174, parágrafo 1º da Constituição de 1988: “A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”.

Revista Consultor Jurídico, 31 de janeiro de 2016, 8h05

Comentários de leitores

1 comentário

Não existe mágica...

Gabriel da Silva Merlin (Advogado Autônomo)

Assim como as pessoas comuns o Estado também não pode gastar mais do que arrecada, pois o dinheiro vai ter que sair de algum lugar, seja por meio de mais impostos quer seja por meio do aumento da dívida pública, sendo que este último possui a vantagem de ser o único imposto que não precisa passar pelo Congresso para ser majorado (inflação).

OBS: Detalhe curioso, as pessoas que defendem esse Estado gastador vão fazer uma dívida enorme por causa das suas medidas populistas, e depois vão culpar os "rentistas" e os "banqueiros" por causa da dívida enorme, ou seja a culpa não é de quem gastou demais mas sim de quem emprestou, é aquela velha desonestidade do curso esquerdista.

No mais, o que o Estado precisa é de um orçamento equilibrado e de regras claras e que tenham previsibilidade para que o setor privado possa se desenvolver melhorando a economia e, consequentemente, trazendo desenvolvimento social.

Porém o articulista continuam com aquela velha ideologia socialista de que o Estado é quem deve controlar a economia e determinar a maneira como as coisas devem acontecer.

A única diferença é que atualmente aqueles mais inteligentes já abandonaram o ideal socialista, pois após a implosão da União Soviética todos viram o desastre que foi, por isso hoje o inimigo a ser combatida é esse capitalismo de Estado que nada mais é que uma versão readaptada do socialismo, onde o Estado não é o dono dos meios de produção mas determina e controla como os agentes econômicos devem se portar e agir.

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