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Solidariedade entre estados

Para juristas alemães, federalismo cooperativo pode funcionar no Brasil

É possível existir federalismo cooperativo num país presidencialista como o Brasil? De acordo com o jurista alemão Alexander Blankenagel (foto), a resposta é sim. Para ele, basta, em suma, que se tenha o mesmo nível de taxação em todos os estados.

As diferenças entre os sistemas alemão e brasileiro foram abordadas por Blankenagel e Christian Waldhoff, ambos da Universidade Humboldt, em entrevista ao Instituto Brasiliense de Direito Público. A dupla participou, no último da 13, do seminário Federalismo Fiscal Brasil-Alemanha, organizado pelo IDP, em parceria com a FGV Projetos, a Ordem dos Advogados do Brasil, a Associação Brasileira de Direito Tributário (Abradt) e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP).

Alexander Blankenagel é professor da Faculdade de Direito da Universidade Humboldt de Berlim e consultor jurídico da União Europeia. Fundou, em 2009, juntamente com Gesine Schwan e Stephan Breidenbach, a Escola Humboldt-Viadrina de Governança. Também é membro do conselho da IRZ-Stiftung (Fundação Alemã de Cooperação Jurídica Internacional).

Christian Waldhoff (foto) é doutor pela Universidade de Munique e professor de Direito Público e  Financeiro da Universidade Humboldt de Berlim, além de membro do Conselho Consultivo do Ministério Federal das Finanças.

Leia a entrevista:

IDP — O senhor afirmou, no seminário do IDP, que, em termos de federalismo, a Alemanha pode ensinar ao Brasil “o que não deve ser feito”; e também “ficar de olho” no sistema federalista alemão. O que o senhor quis dizer?
Blankenagel
— O modelo alemão é muito específico, é o que chamamos de federalismo executivo. O que significa que, por maior que sejam os poderes dos estados, as unidades não detêm todos esses poderes estatais, envolvendo o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. E o outro nível detém esses outros poderes (legislativos, executivos e judiciários). Essa seria a ideia normal de federalismo. Na Alemanha, há uma compensação. O Legislativo é muito poderoso em termos de normas legais, e isso é compensado dando-se mais poderes executivos para o próprio Executivo. Devido ao federalismo executivo, é preciso haver uma compensação, ou seja, o sistema não é como um bolo grande cortado em várias fatias. É como um grande bolo que é fatiado diagonalmente, e isso cria certos problemas.

Trata-se de uma tradição germânica. É claro que tivemos de aprender a lidar com isso, mas, se alguém decide escolher o sistema, deve estar ciente do fato de que é um sistema muito especial. É como alguém cogitando se deve ter uma democracia presidencial ou uma democracia parlamentar.

Essa pessoa não pode perder de vista o fato de que o modelo presidencial tem certas vantagens e certas desvantagens. Mas, é claro que o modelo alemão, ou algo similar, não é perfeito, não vem pronto. No nosso caso, aprendemos a lidar com os problemas que esse modelo tem de um modo mais ou menos satisfatório.

IDP — Qual é a diferença básica entre federalismo competitivo e federalismo cooperativo? No Brasil, parece que há um federalismo competitivo. A Alemanha é o melhor exemplo de um federalismo cooperativo?
Waldhoff
— Na Alemanha, o poder de legislar em matéria de impostos está totalmente centralizado no nível federal. Não há competências para leis tributárias na área dos estados, o que significa que o nível de taxação é o mesmo em toda a área do estado. Não há diferenças. Assim, nesse nível, não há competição possível.

IDP — A seu ver, a Alemanha é o melhor exemplo de federalismo cooperativo no mundo?
Waldhoff
— Talvez seja o exemplo extremo. Quanto ao “melhor”, é uma pergunta difícil. Mas é o exemplo mais extremo porque, mais ou menos, em todos os outros sistemas federativos há competências legislativas diversas no caso de impostos — só na Alemanha e, talvez, na Áustria. Todos os grandes sistemas federais, como o Brasil, o Canadá, a Austrália, os Estados Unidos, talvez a Rússia, têm tais elementos de competição. Não há elementos de competição — o que, em minha opinião é até uma coisa problemática — no sistema federal germânico. Mas isso é outra grande discussão.

IDP— É possível existir federalismo cooperativo num país presidencialista como o Brasil?
Blankenagel
— Por que não? Para se ter um federalismo cooperativo basta que se tenha, mais ou menos, o mesmo nível de taxação em todos os estados. E, é claro, a segunda coisa é que tem de ser definida a obrigação de solidariedade dos estados da federação uns para com os outros. E, também, a mesma solidariedade do nível federal para com o estadual, nos dois sentidos. Não há razão para isso não possa ocorrer. Vai depender, apenas, de regulamentação. Se forem dados certos poderes ao presidente da República que possam afetar esse sistema de solidariedade, então haveria um problema. Mas, basicamente, não há problemas.

IDP — Ou seja, é possível, mas difícil?
Blankenagel
—Não é difícil. A não ser que se dê ao presidente, de algum modo, aquele tipo de poder que interfira no sistema de solidariedade. Assim, a questão é: qual seria esse tipo de poder?

Na Constituição da Rússia, por exemplo, há um sistema presidencial e um sistema federal. O presidente russo tem o poder de mediar conflitos entre os estados. E como esse poder de mediação não é controlado, o presidente pode criar problemas. Mas se tal poder de mediação é controlado pela Corte Constitucional — e se esta corte é forte o bastante para fazer esse controle — então não há problemas estruturais para um federalismo cooperativo num sistema presidencial.

IDP — O Senado Federal é eleito pelas mesmas pessoas que votam para presidente, governador e deputado federal. A casa é formada por 81 membros, três por estado, para mandatos de oito anos. O voto popular para o Senado seria um obstáculo para um federalismo cooperativo?
Waldhoff
— Acho que o modelo brasileiro é melhor do que o alemão. É igual ao dos Estados Unidos, onde os senadores também são eleitos pelo povo. Na Alemanha, há uma tradição totalmente diferente. A Câmara Federal não é eleita, seus membros são indicados pelos governos estaduais. São eleitos — indiretamente — pelos parlamentos estaduais. É uma tradição que vem do século 19. Nosso modelo traz mais problemas do que o brasileiro, já que não fica claro o status entre a política e a administração naquela câmara. Prefiro os modelos do Brasil, dos Estados Unidos ou o da Suíça.

IDP — No Brasil, no entanto, parece não haver a distinção que os anglo-saxônicos fazem entre politics, policy (política a longo prazo) e administration. Aqui é difícil separar esses níveis da política, e prevalece, em geral, a politics.
Waldhoff
— Será que não temos também esse problema? Temos um entendimento bem claro dessa distinção com relação à administração, que não é normalmente afetada por uma mudança no nível mais alto do sistema político. Isso é, realmente, um aspecto forte do sistema alemão. Mas quanto a politics e policy, somos muito brasileiros.

Revista Consultor Jurídico, 25 de agosto de 2014, 14h40

Comentários de leitores

2 comentários

Das soluções convenientes a problemas imaginários

L.F.Vargas, LL.M. (Advogado Associado a Escritório - Tributária)

A cultura jurídica que vem se implantando no Brasil -- a que acusa a premência de uma "intolerável competição selvagem" entre as unidades federadas -- é assombrosamente descolada da realidade em seu diagnóstico, e, ainda mais, na posologia proposta intermitentemente levantada para o saneamento do mísero, derradeiro traço de federalismo que nos resta -- sintoma, portanto, que de modo algum é um problema.
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Antes fôssemos "vitimados" pelas guerras fiscais que se aludem, e por muitas outras disputas congêneres, em especial de competência legislativa. Pudessem vários modelos penais, e.g., ou, modo geral,plurais formas políticas e jurídicas competir em territórios contíguos, para que os cidadãos usufruíssemos livre e célere trânsito de unidades mal geridas para unidades bem geridas, punindo administradores e legisladores prepotentes por seus desvarios naquilo que realmente os afeta: arrecadação e poder.

Via de regra, quanto mais acirrada a competição entre entes ou órgãos políticos, mais naturalmente limitado se encontra o exercício de seu arbítrio e mais garantias efetivas guarnecem as liberdades civis. A respeito, para os interessados, a bibliografia sugerida poderia partir do instigante Hans-Hermann Hoppe.
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Em espécie, quando se fala em suprimir a aludida "guerra fiscal", o que se pretende é assegurar níveis máximos de taxação em todo o território nacional, de modo que a única escapatória aos criadores de renda e riqueza seja a fuga de capitais e a transferência completa de unidades produtivas para fora do país. Sobretudo, fala-se em concentrar ainda mais poder no Executivo Federal, sabidamente já hipertrofiado. Se é assim, melhor que se reconheça, de uma vez, o Brasil como estado unitário. A fome de Brasília por controle não se saciará.

Justiça Eleitoral

amigo de Voltaire (Advogado Autônomo - Civil)

Um pouco fora do tema mas ainda assim pertinente é falarmos do tamanho da justiça eleitoral no Brasil, é impressionante o espaço que ela ocupa nos meios de comunicação e no poder judiciário.Isso deve ser muuuuuito caro e priva o cidadão da justiça tão esperada. Fora do Brasil isso tudo é bem mais simples e imagino barato. Até parece que nossa democracia é exemplar e nossos políticos exemplares. Com todo esse aparato - diga-se cabide de emprego - deveríamos ser exemplo de gestão e transparência política, mas o que se vê é apenas falcatruas e picaretagem. Quem terá coragem de por a mão nesse vespeiro?

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