O presente estudo é fruto de consulta formulada pelo estado do Rio de Janeiro, por sua procuradora-geral, Lúcia Léa Guimarães Tavares, acerca da constitucionalidade de proposta de modificação da legislação relativa ao pagamento de royalties e participações especiais decorrentes da produção de petróleo. As inovações em questão resultariam de emendas parlamentares apresentadas na Câmara dos Deputados e no Senado, a projeto de lei enviado pelo Executivo, que não cuidava desse tema específico.

Referidas como “Emenda Ibsen”, na Câmara dos Deputados, e como “Emenda Simon”, no Senado, tais alterações retiram dos estados e dos municípios os direitos de que até então desfrutavam em razão da produção de petróleo na plataforma continental, no mar territorial e na zona econômica exclusiva, por sua condição de confrontantes com as áreas de exploração^[1]. De acordo com o novo tratamento proposto, as participações ou compensações previstas no artigo 20, § 1º da Constituição Federal não mais caberão aos estados e municípios diretamente afetados pela atividade de extração petrolífera, passando a ser distribuídas, indistintamente, a todos os estados e municípios da Federação, por meio de fundos de participações^[2].

As emendas descritas acima foram apresentadas no contexto da criação de um novo marco regulatório para a exploração de petróleo na camada do subsolo conhecida como pré-sal^[3]. Sobre o tema, quatro projetos de lei foram remetidos ao Congresso pelo chefe do Executivo:

o Projeto de Lei 5.938/2009, que “dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas (...)”; o PL 5.939/2009, que “autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pública denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. — PETRO-SAL”; o PL 5.940/2009, que cria o Fundo Social (FS) com a finalidade de congregar recursos decorrentes da exploração do petróleo e constituir fonte regular de recursos para a elaboração de projetos e programas nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, da ciência e tecnologia e da sustentabilidade ambiental; e o PL 5.941/2009, que pretende capitalizar a Petrobras para a nova empreitada, autorizando a União a ceder-lhe “o exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do artigo 177 da Constituição”.

Apensado a esses projetos, tramitava o PL 2.502/2007, que instituía os contratos de partilha para a exploração de petróleo, ao lado dos contratos de concessão, conferindo à ANP o poder de determinar os blocos que seriam objeto de cada uma dessas modalidades. Apesar de formalmente vinculada a essa última proposição, a Emenda Ibsen foi apresentada em Plenário e incorporada à redação final do PL 5.938/2009 que, uma vez aprovada, foi autuada como PL 5.938-A/2009 e seguiu para o Senado, onde passou a tramitar como o PLC 16/2010. Quando do exame de outro projeto — o PLC 7/2010, relacionado ao Fundo Social — o senador Pedro Simon apresentou emenda que reproduz, em essência, a Emenda Ibsen. A nova emenda acabou integrada ao projeto aprovado por aquela Casa, como uma das “disposições finais e transitórias” do PLC 7/2010. É ao exame da matéria de fundo, comum aos dois projetos, que se dedica o presente estudo.

Em síntese, as propostas legislativas mencionadas pretendem alterar a fórmula de distribuição das participações devidas aos estados-membros e municípios em razão da exploração marítima de petróleo. Nos termos da Emenda Ibsen seria suprimido o pagamento de royalties e participações especiais aos estados e municípios produtores e confrontantes, não apenas em relação aos contratos futuros, mas também em relação àqueles já firmados sob a vigência da Lei 9.478/97. Esses valores seriam, então, redirecionados a dois fundos e repartidos entre todos os estados e municípios da Federação, segundo os critérios de distribuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Essa ideia foi mantida pela Emenda Simon, que ressalvou apenas o caso dos municípios “afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP”, conforme previsto no artigo 49, II, d, da Lei 9.478/97. Para melhor compreensão da proposta, confira-se a dicção dos dispositivos pertinentes, respectivamente, no PLC 16/2010 (Emenda Ibsen) e no PLC 7/2010 (Emenda Simon):

Emenda Ibsen

Artigo 45. Ressalvada a participação da União, a parcela restante dos royalties e participações especiais oriundos dos contratos de partilha de produção e de concessão de que trata a Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, será dividida entre estados, Distrito Federal e municípios da seguinte forma: 50% para constituição de Fundo Especial a ser distribuído entre todos os estados e o Distrito Federal, de acordo com os critérios de repartição do fundo de Participação dos Estados (FPE); e 50% para constituição de Fundo Especial a ser distribuído entre todos os municípios, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Emenda Simon

Artigo 64. Ressalvada a participação da União, bem como a destinação prevista na alínea ‘d’ do inciso II do artigo 49 da Lei 9.478, de 1997, a parcela restante dos royalties e participações especiais oriunda dos contratos de partilha de produção ou de concessão de que trata a mesma lei, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, será dividida entre estados, Distrito Federal e municípios da seguinte forma: 50% para constituição de fundo especial a ser distribuído entre todos os estados e Distrito Federal, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados (FPE); e 50% para constituição de fundo especial a ser distribuído entre todos os municípios, de acordo com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM)”.

A relevância do tema dificilmente poderia ser subestimada. De acordo com dados divulgados pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP)^[4], entre janeiro e dezembro de 2009, somente a União recebeu cerca de R$ 6,5 bilhões a título de royalties e de participações especiais. Por sua vez, aproximadamente R$ 5,8 bilhões foram repartidos entre os estados produtores. Desse valor, cerca de R$ 4,9 bilhões foram destinados ao estado do Rio de Janeiro, maior produtor nacional. Caso aprovada em definitivo a proposta legislativa — que dispõe não apenas sobre os campos que venham a ser descobertos no pré-sal, mas também sobre os já licitados —, estima-se que o estado sofrerá uma perda anual de pelo menos R$ 7 bilhões^[5], além do previsível aumento do desemprego^[6]. Diante dessa perspectiva, a preocupação com o assunto extrapolou os limites do debate parlamentar e alcançou a sociedade civil. A insatisfação popular culminou com a participação de 100 mil pessoas em uma passeata organizada pelo governo do estado e por prefeitos de municípios fluminenses^[7].