Opinião

Responsabilidade civil do Estado por atos de política econômica lícitos

Autor

  • Vinícius Adami Casal

    é advogado graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) com a distinção da Láurea Acadêmica mestre em Direito Econômico pela UFRGS e autor do livro A Lei da Liberdade Econômica à Luz do Direito Econômico: Análise da Lei 13.874/2019 (Lumen Juris 2023).

3 de abril de 2023, 10h09

A atuação do Estado e a sua "movimentação" pode ensejar o dever de reparar, o que não é ignorado pela Constituição e pela legislação, notadamente sendo relembrados os artigos 37, §6º, da Constituição [1] e 43 do Código Civil [2]. Tendo isso em mente, se pretende abordar o dever de indenizar do Estado em face a ações de política econômica [3], especialmente em casos de políticas econômicas lícitas, mas que gerem uma interferência "anormal" na esfera jurídica de particulares, o que, ao que parece, gera um dever de contraprestação/indenização a estes particulares onerados.

De antemão, todavia, salutar pontuar que não é qualquer atuação estatal neste campo que gera tal dever indenizatório, mas somente aquelas situações excepcionais, extraordinárias, na qual resta evidente que a atuação do Estado, por mais que não seja ilícita, gera um dever de indenizar. Vejamos o que dispõe a doutrina:

"Propomos que, para que se cogite de responsabilidade do Estado por ato de política econômica, o ato apontado como causador do prejuízo seja dotado de ao menos alguma extraordinariedade, ou seja, represente uma interferência de grau significativo na esfera jurídico-econômica do cidadão ou organização."

Logo, abaixo, enfrentaremos os requisitos para a presença do dever de indenizar em casos tais. Comecemos, assim, pelo nexo causal, ou seja, depende a indenização por atos de política econômica do fato de dever ser o dano, outro dos requisitos, mas de caráter mais óbvio, decorrente direta ou indiretamente da medida imposta pela política econômica objeto de controvérsia [4]. Isso é importante, haja vista que situações normais de negócio não podem ser imputadas a políticas econômicas do Estado. Desta feita, a efetiva prova do dano e do nexo causal é algo que exsurge importante, o que, mais a mais, será abaixo demonstrado a partir de uma citação doutrinária de um dos cânones da matéria.

No entanto, quando estamos a falar de nexo causal, é importante termos em mente que a atividade econômica é atividade de risco, ou seja, não é possível em nenhum momento e a partir do aqui exposto, que empresários que estejam em situações complicadas em face a fatores dos mais variados possíveis venham a imputar a responsabilidade de seu infortúnio ao Estado.

O nexo causal depende de prova justamente para vinculá-lo à medida gravosa tomada pelo Estado, como exemplo uma intervenção forte em algum setor da economia para fins de controle de preços, o que é possível, mas que pode gerar danos aos particulares empresários que explorem tal nicho. Nestes casos, existindo dano, por exemplo um prejuízo contábil ao setor, podem os particulares falarem em algum dever de indenização por parte da administração pública. De outra banda, situações corriqueiras como a má-administração de negócios, a falência, a recuperação judicial, estas ocasionadas em face a situações de mercado não podem gerar, nem de perto, a expectativa de indenização.

De novo um alerta se faz necessário, pois então. Não se trata de qualquer conduta lícita, neste campo, que gera o dever de indenizar, mas somente aquela que gerar um dano indenizável que imponha um sacrifício especial a determinado grupo de pessoas, sendo a doutrina assim exposta sobre o tema:

"A responsabilização no caso da medida lícita terá lugar quando ela, embora autorizada pela ordem jurídica, causar um sacrifício especial a determinado indivíduo, ou grupo identificável de indivíduos, os quais arcam com algum tipo de prejuízo para que a coletividade possa usufruir de um benefício. Em tal situação, tendo em vista os princípios da justiça e da solidariedade que, na dicção do art. 3º, I, da Constituição de 1988, devem permear a sociedade que a República Federativa do Brasil visa a construir, faz-se necessário que a coletividade beneficiada, representada pelo Estado, compense o ônus específico sofrido por certos indivíduos.
Desse modo, os critérios da ilicitude ou do especial sacrifício individual funcionam como duas alternativas possíveis e não excludentes para a atribuição de responsabilidade ao Poder Público por atuação no domínio econômico" [5].

Estando em face de um caso tal, o que é definido, justamente, de modo casuístico e levando em conta a própria lógica empresarial e critérios de proporcionalidade e razoabilidade, pode exsurgir, acaso provado o nexo causal e o dano, justamente o dever de indenizar. No entanto, talvez a mais tormentosa questão seja, justamente, a prova do dano, o que não passa despercebido à doutrina. Vejamos a lição do já mencionado supra Ricardo Camargo:

"A atividade probatória, outrossim, apresenta um aspecto fundamental nas questões de Direito Econômico, se tomarmos em consideração o papel de fonte auxiliar que para esse ramo do Direito desempenha a Ciência Econômica. Quando se poderia verificar, por exemplo, se o aumento do lucro poderia qualificar-se como arbitrário, sem a presença do pronunciamento do técnico? Outrossim, a própria responsabilidade do Poder Público pelos efeitos danosos da política econômica para o setor privado, ou o fato de estar o fato de que decorreu o sacrifício do interesse do empresário, são matérias que, em princípio dependem de uma dilação probatória maior, sob pena de se cair no campo da decisão baseada em estereótipos" [6].

Novamente, deve isso ser apurado no "caso a caso", levando-se em conta os requisitos da teoria ora posta, mas também todo o arcabouço da vida real dos negócios, que não podem, jamais, ter seus ônus transferidos ao Estado, justamente por ser o setor privado um nicho de risco em sua essência. Assim, de todo o exposto de modo breve, elenca-se, abaixo, os requisitos da responsabilidade do Estado por medidas de política econômica lícitas, mas que causem acentuado sacrifício aos particulares:

1. Extraordinariedade da medida de política econômica;

2. Nexo causal entre os prejuízos/danos e a medida de política econômica;

3. Licitude da medida, mas com imposição de um sacrifício especial; e

4. Extensão do dano e prova da sua efetiva ocorrência no bojo do processo judicial.

Resultado: dever de indenizar
Como exemplo desse dever de indenizar podemos destacar algumas situações hipotéticas, como: 1. a fixação de preços de produtos, temporiamente e em razão de situação excepcional, abaixo do valor de custo, o que oneraria por demasiado os particulares que exploram economicamente esta imaginária área da economia; 2. a obrigação de franqueio de gratuidades em alguns serviços privados ou até mesmo de valores menores para algumas categorias de pessoas, isso para fomento de algum setor, como cultura, arte, etc., o que gera, a nosso ver, o dever de contraprestação/indenização; e, por último, 3. a criação de um plano econômico que, mesmo lícito, obrigasse um grupo de particulares a sofrer prejuízos anormais em face ao resto da população [7], como, exemplificativamente, algum setor econômico em específico, como a agroindústria, o setor industrial, etc.

Ademais, falando em "casos reais" devemos destacar que o STF já se pronunciou sobre situações tais quais a explorada neste artigo, o que pode ser visto no bojo do RE 571.969 [8] e no RE 648.622 [9]. Destaquemos alguns excertos destes julgados, pois importantes na reflexão deste artigo, sendo os dois primeiros do RE 571.969 e os dois segundos do RE 648.622:

"O Estado responde juridicamente também pela prática de atos lícitos, quando deles decorrerem prejuízos para os particulares em condições de desigualdade com os demais"

"Não é juridicamente aceitável sujeitar-se determinado grupo de pessoas – funcionários, aposentados, pensionistas e a própria concessionária – às específicas condições com ônus insuportáveis e desigualados dos demais, decorrentes das políticas adotadas, sem contrapartida indenizatória objetiva, para minimizar os prejuízos sofridos, segundo determina a Constituição"

"O Supremo Tribunal Federal firmou a orientação no sentido de que 'a desobediência aos próprios termos da política econômica estadual desenvolvida, gerando danos patrimoniais aos agentes econômicos envolvidos, são fatores que acarretam insegurança e instabilidade, desfavoráveis à coletividade e, em última análise, ao próprio consumidor"

"Pela intervenção o Estado, com o fito de assegurar a todos uma existência digna, de acordo com os ditames da justiça social (art. 170 da CF), pode restringir, condicionar ou mesmo suprimir a iniciativa privada em certa área da atividade econômica. Não obstante, os atos e medidas que consubstanciam a intervenção hão de respeitar os princípios constitucionais que a conformam com o Estado Democrático de Direito, consignado expressamente em nossa Lei Maior"

Ora, estão estes excertos em consonância com o aqui exposto, ou seja, a intervenção excepcional/extraordinária do Estado na seara da política econômica, por mais que seja lícita, pode ocasionar, estando presente o nexo causal da medida econômica em si, de modo direto ou indireto, com o dano causado ao particular, o dever de indenizar, isso se restar comprovado uma ausência de proporcionalidade/razoabilidade com o sacrifício imposto ao ente privado.

Como visto, então, nestes casos, quando presentes todos os requisitos supra, estaremos em face do dever de indenizar por parte do Estado, o qual independe de culpa, sendo, à luz da teoria do risco administrativo, uma responsabilidade objetiva.

 


[1] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

[2] Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

[3] De acordo com a doutrina, a política econômica pode ser definida como a forma de tratamento do fato econômico que influi sobre a realidade no sentido de conservá-la ou modificá-la, isso nos casos em que tanto essa conservação, quanto essa modificação, demandarem a mobilização de recursos materiais e humanos. Para maiores aprofundamentos, ver: CAMARGO, Ricardo Antonio Lucas. Fundamentos Constitucionais da Política Econômica. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed, 2016, p. 19 e seguintes.

[4] O elemento nexo causal, da responsabilidade geral, tem repercussão na responsabilidade por política econômica, demandando que o dano invocado pelo interessado seja, comprovadamente, uma decorrência direta do ato estatal ilícito ou causador de especial sacrifício individual. O liame em questão deve ser evidenciado, mutatis mutandis, à luz dos parâmetros traçados pelas teorias do nexo de causalidade, atentando às características da relação de Direito Econômico, e observando que a atuação estatal deve ser o fator determinante do prejuízo alegado, ainda que outros fatores acidentais possam ter contribuído à formação do resultado danoso. Ver: FOLADOR. Rafael. Critérios jurídicos para a aferição da responsabilidade civil do Estado brasileiro por atos de política econômica. Porto Alegre: UFRGS. Dissertação de Mestrado em Direito Econômico. 2018, p. 87.

[5] FOLADOR, Rafael. Critérios jurídicos para a aferição da responsabilidade civil do Estado brasileiro por atos de política econômica. Porto Alegre: UFRGS. Dissertação de Mestrado em Direito Econômico. 2018, p. 86.

[6] CAMARGO, Ricardo Antonio Lucas. O conteúdo fático da relação jurídica de Direito Econômico e sua prova, em sede de processo civil. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 39, p. 317-331, 2001.

[7] Como dito, esse "prejuízo" anormal, deveria, neste hipotético caso, ser visto à luz da realidade e se levando em conta princípios como os já citados da proporcionalidade e da razoabilidade.

[8] RE 571969, relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 12/3/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-181 DIVULG 17-09-2014 PUBLIC 18-09-2014.

[9] RE 648622 AgR, relator(a): LUIZ FUX, 1ª Turma, julgado em 20/11/2012, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-035 DIVULG 21-02-2013 PUBLIC 22-02-2013.

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    é advogado, graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) com a distinção da Láurea Acadêmica, mestre em Direito Econômico pela UFRGS e autor do livro A Lei da Liberdade Econômica à Luz do Direito Econômico: Análise da Lei 13.874/2019 (Lumen Juris, 2023).

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