Portaria RFB 208/22 e a transação de débitos sob contencioso administrativo

Devido à grave crise econômica ocorrida em escala mundial desde o início da pandemia da Covid-19, ao final de 2019, refletindo diretamente na diminuição expressiva da atividade econômica em todos os setores produtivos, figura imprescindível o gerenciamento de cada recurso extremamente necessário à continuidade do desenvolvimento econômico, tanto pela administração pública como nas empresas privadas, sob pena de interferir no cumprimento das suas responsabilidades hodiernas.

Desta feita importa destacar que a transação dos débitos, nos expressos termos da Lei nº 13.988/2020, contempla a concessão de descontos nas multas, nos juros e nos encargos legais relativos aos créditos tributários existentes, lançados em dívida ativa ou ainda sob apreciação do contencioso administrativo (Artigos 2º e 10-A da Lei 13.988/2020), com o oferecimento de prazos e formas de pagamento via parcelamentos com características próprias, diversificadas, além da utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), na apuração do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e da CSLL, até o limite de 70% do saldo remanescente após a incidência dos descontos, quando houverem.

Com base na Lei nº 13.988/2020, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) inicialmente formatou o instituto da transação, para quem tivesse interesse na quitação de seus débitos, por meio da Portaria PGFN nº 14.402/2020, permitindo que as empresas interessadas em quitar suas obrigações perante o Fisco — e, ao mesmo tempo, em continuar desenvolvendo suas atividades econômicas com maior probabilidade de crescimento, respeitando seu fluxo de caixa e adequando rendimentos e despesas — efetivem procedimentos para pagamento das dívidas por meio de parcelamentos em melhores condições que as regras vigentes anteriormente.

O inusitado foi que, supostamente pretendendo regulamentar o instituto da transação previsto na Lei nº 13.988/2020, alterada pela Lei nº 14.375, de 2022, a Secretaria da Receita Federal emitiu comandos através da Portaria RFB nº 208/2022, criando obstáculos e exceções fora da previsão legal (Artigo 14 da Lei nº 13.988/2020), em especial quanto à restrição de propor ou receber proposta de transação individual, apenas para os contribuintes que possuam débitos objeto de contencioso administrativo fiscal em valores superiores a R$ 10 milhões — (Artigo 40, I da Portaria RFB nº 208/2022) —, e para a opção de transação individual simplificada, em montante superior a R$ 1 milhão — (§ 1º do Artigo 40 da Portaria RFB nº 208/2022), eliminando hipóteses plenamente factíveis pela legislação.

Como não bastasse, a Receita Federal também emitiu os Editais de Transação por Adesão RFB nº 01 e 02, previstos no parágrafo único do artigo 2º e no artigo 17 da Lei nº 13.988/2020, restringindo os benefícios apenas para os débitos de "pequeno valor" (até 60 salários mínimos na data da adesão) ou os considerados "irrecuperáveis", excluindo outras situações previstas na Lei nº 13.988/2020, conformando ilicitude inadmissível em flagrante dano aos contribuintes, assim como da própria União Federal, porquanto inviabiliza a consecução da finalidade da citada lei federal, no que diz respeito à entrada de receitas advindas do pagamento das pessoas jurídicas devedoras.

Ou seja, é ilegal o impedimento promovido pela referida portaria e pelos editais ao parcelamento decorrente da transação prevista na Lei nº 13.988/2020, interferindo ilegitimamente no desenvolvimento da atividade empresarial dos contribuintes, com base exclusivamente em normas regulamentares que impõem exigências sem previsão legal.

De fato, resta evidente o direito do contribuinte em ver afastadas as limitações e obstáculos impostos por meio de portaria e editais de natureza regulamentar, contrariando a expressa previsão da legislação de regência, ao ponto de interferir na consecução da finalidade da lei.

Apenas para facilitar a visualização da ilicitude promovida, colacionamos quadro comparativo entre o disposto na lei e os comandos advindas da portaria, evidenciando as restrições ilegítimas, sem correspondência legal:

Conforme facilmente destacado no quadro comparativo, a Lei nº 13.988/2020 estabelece os requisitos e condições para a União e seus devedores realizarem a transação referente a cobrança de créditos tributários, por meio de proposta individual ou por adesão, autorizando descontos e formas de pagamentos especiais, inclusive quanto a débitos em contencioso administrativo tributário, e a indigitada Portaria RFB nº 208/2022 foi emitida com suposto objetivo de disciplinar procedimentos, os requisitos e as condições necessárias à realização a referida transação.

Ocorre que, sem qualquer previsão legal neste sentido, a referida Portaria RFB 208/2022 impõe que poderão propor ou receber proposta de transação, somente os contribuintes cujos débitos objeto de contencioso administrativo sejam superiores a R$ 10 milhões, ou proposta de transação individual, os débitos no contencioso superiores a R$ 1 milhão.

Como não fosse suficiente a imposição normativa excludente, ainda foram emitidos editais elegendo à transação apenas débitos de até 60 salários mínimos, ou de dívida considerada irrecuperável, contrariando frontalmente a intenção do legislador ordinário competente.

Ocorre que a Portaria RFB nº 208/2022, inadvertidamente exige que a dívida no contencioso administrativo seja superior a um milhão de reais, o que não é o caso de milhares de contribuintes que possuem débitos no contencioso administrativo perante a RFB, em tramitação nas DRJs e/ou no Carf, enquanto os editais emitidos pela RFB, nos termos do parágrafo único do Artigo 2º e no Artigo 17 da Lei nº 13.988/2020, ao invés de cumprirem sua função regulamentar ao preceito legal instituído, consubstanciam regramentos exclusivos para dívidas inferiores a 60 salários mínimos ou considerada irrecuperável, situações extremas que não acometem as dívidas da maioria, conquanto não sejam passíveis de imposição por meio de normas regulamentares.

A ofensa ao princípio da legalidade (Constituição, artigos 5º, inciso II, 37 e 150, inciso I; CTN, artigo 97, inciso II), é clara e manifesta na portaria e nos citados editais, que inovaram quanto a restrições (inexistentes na legislação de regência) de direitos outorgados pela competente Lei Federal nº 13.988/2020.

Ora, mesmo os decretos devem fiel obediência às leis de regência (Constituição, artigo 84, inciso IV; CTN, artigo 99), quanto menos portaria e editais emitidos por órgão do Executivo, que deveriam tão somente regulamentar os procedimentos ao exercício do direito previsto na legislação originária, contudo jamais criar objeções a própria eficácia e finalidade da lei, quanto ao aumento de arrecadação em face da quitação dos débitos em aberto pelos contribuintes estimulados pelas melhores condições de pagamento.

A verdade é que as normas regulamentares, dentre as quais a portaria e os editais da Receita Federal, não podem inovar na ordem jurídica (artigos 99 e 100 do CTN), porquanto configuram meros atos normativos expedidos por autoridade administrativa (artigo 100, inciso I do CTN), com objetivos específicos de tornar a lei eficaz e plenamente aplicável, conquanto não possuam competência legislativa.

Sendo certo que a norma complementar não pode estabelecer limitações ao exercício de direito concedido por Lei, apresentam-se ilegítimos os comandos normativos que impedem, dificultam ou excepcionam o estabelecido na legislação de regência, ao ponto de eliminar a finalidade precípua da lei a qual deveria promover sua concreção perante a sociedade.

Mesmo ao exercer uma competência delegada, o agente público elegido precisa respeitar o limite material da legislação, de modo que, emitindo regras por meio de instrução normativa, portaria e/ou edital, tais normas figurem restritas ao definido na lei regulamentada, sob pena de extrapolarem os limites de sua alçada.

No caso, apesar do objetivo aparentemente legítimo, o ente federal não atentou ao definido na Lei de Regência, impedindo a máxima eficácia do direito outorgado, porquanto a dicção dos artigos da indigitada Portaria RFB nº 208/2022 assim como a previsão dos Editais de Transação por Adesão da Receita Federal, infligiram limites e restrições ao previsto nos artigos 2º, 10-A e 11 da Lei nº 13.988/2020, quanto à oportunidade de pagamento de débitos submetidos ao contencioso administrativo em condições especiais.

Neste sentido, enquanto a Lei nº 13.988/2020 visa a estimular a regularização dos contribuintes devedores, proporcionando condições mais favoráveis ao adimplemento, em especial fazendo justiça fiscal ao possibilitar o encerramento dos debates no seio administrativo sem maiores prejuízos aos litigantes, a citada Portaria RFB nº 208/2022 e os Editais de Transação por Adesão RFB nº 01 e 02 da Receita Federal, desconstituem esse direito, contrariando a finalidade da lei.

De forma inequívoca pode-se concluir que os impedimentos estabelecidos nos dispositivos da Portaria RFB nº 208/2022 e dos Editais de Transação por Adesão RFB nº 01 e 02, não só desrespeitaram o princípio da legalidade, como terminaram por traçar limites e restrições completamente fora da finalidade normativa regulamentar.

Induvidosamente, as normas regulamentares citadas instituíram situações que extrapolam sua competência complementar, mutilando a prerrogativa dos entes legislativos, estipulando exigências e impedimentos em desconexão com a própria finalidade da lei, confluindo em deliberações além de seus reais objetivos, mesmo que a pretexto da edição de procedimentos regulamentares. A dicotomia é tamanha que a portaria irá estimular e potencializar o litígio judicial, pois será a única via de socorro!