Princípios e valores constitucionais aplicados ao agronegócio

1. A Constituição de 1988 e o novo constitucionalismo
A constitucionalização do direito é matéria corrente em diversos ramos da ciência jurídica. O que se pretende é trazer a Constituição de 1988, seus princípios e seus valores, mais próximo do Direito Agrário ou do Direito do Agronegócio.

Parte-se da hipótese que se denomina Direito Constitucional do Agronegócio. Para sua aplicação, sugere-se que inúmeros princípios e valores constitucionais devem ser aplicados nas relações jurídicas do direito agrário e conexas do agronegócio, sejam elas de direito privado ou público.

O Direito Agrário, com autonomia legislativa e doutrinária, surge no Brasil, sobretudo, com o advento do Estatuto da Terra, em 1964. A despeito da existência do Código Civil de 1916, o qual regulava algumas relações jurídicas aplicadas à atividade agrária, o novo instrumento trouxe inúmeras inovações, sobretudo quanto às relações de posse da terra, reforma agrária e políticas públicas.

Por sua vez, a Constituição de 1988 inaugura um novo regime político e jurídico no Brasil, o que se convencionou denominar de Nova República. É um símbolo da transição para um Estado Democrático de Direito, abandonando de vez os regimes autoritários anteriores.

A despeito de ser criticada por alguns detratores, o certo é que a Carta de 1988 vem garantindo estabilidade constitucional ao país e promovendo avanços significativos em todos os setores, inclusive no agronegócio. Basta lembrar que foi sob a égide da Constituição Federal de 1988, que o Brasil deixou de ser um país com dependência alimentar e passou a ser exportador de alimentos.

A participação ampla dos mais diversos setores da sociedade, fruto do positivo entusiasmo democrático, gerou um texto analítico e prolixo, é verdade. Todavia, deficiências pontuais não alteram o caráter inovador e positivo da nossa Carta Magna. Além da previsão expressa no texto constitucional de inúmeros princípios e garantias fundamentais — aplicáveis às relações do agronegócio — sob os auspícios da Carta de 1988, inúmeras normas infraconstitucionais sedimentaram os valores constitucionais da Nova República.

Sob o pressuposto da força normativa da Constituição e da efetividade das suas normas, é de fundamental importância que a Constituição seja efetivamente cumprida. A Constituição é a vontade da Nação e passa a instituir uma ordem objetiva de valores que se irradiam nas relações do Direito. Assim, a ordem jurídica deve ser lida à luz da Lei Fundamental.

Sabe-se que a Constituição de 1988 previu capítulo específico sobre a política agrícola, fundiária e da reforma agrária (artigos 184 a 191). Porém, o que se pretende ir além desse capítulo e se propor um olhar constitucional para a aplicação do direito ao agronegócio. O que se espera é o alvorecer de um direito constitucional do agronegócio.

Supera-se, portanto, a antiga premissa de que a Constituição se trata, tão somente, de documento político. E, agora, como instrumento jurídico-normativo, passa-se a análise de seu alcance e os modelos de interpretação. Qual a norma jurídica que se extrai do texto constitucional? Qual o papel dos princípios constitucionais no constante movimento da sociedade contemporânea, plural e democrática?

É Incontroverso que na atual quadra histórico-jurídica o domínio dos princípios é de fundamental importância ao jurista contemporâneo. São nos princípios constitucionais que o agrarista deverá basear-se para a resolução de casos difíceis. E é com base nos princípios é que se estabelecerão políticas públicas constitucionais.

2. Princípios constitucionais e o agronegócio
2.1. Livre iniciativa e direito a propriedade
A livre iniciativa é assegurada pela Constituição de 1988, nos termos do artigo 1°, constituindo um dos fundamentos da República. A livre-iniciativa aparece acompanhada do trabalho e deve ser interpretada conjuntamente. Por isso, é que não se admite atividades que utilizem mão de obra análoga à escravidão, por exemplo. O constituinte reconheceu a importância de ambos os valores para a formação da sociedade brasileira, notadamente para o desenvolvimento socioeconômico. A livre-iniciativa é um fundamento garante do modelo econômico adotado no país: capitalismo. Permite atividades econômicas visando o lucro e garante a liberdade de indústria e comércio, de empresa e contrato.

A exploração agropecuária é uma atividade essencialmente privada. O Estado não explora as terras públicas para fins de agricultura, de modo que a garantia à livre-iniciativa é um importante princípio constitucional aplicável ao agronegócio. Aliás, o Estatuto da Terra veda o exercício da agricultura pelo Estado — ressalvado para fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento. Admite somente em caráter transitório e, desde que não havendo viabilidade de transferência ao particular, nos termos do artigo 10.

Por sua vez, o direito à propriedade está previsto na Constituição no artigo 5°, XXII: é garantido o direito de propriedade. A leitura de tal garantia, tal qual a livre-iniciativa, não pode ser interpretada olvidando-se do disposto no artigo 170, II e III [1], da Constituição, que inclui a propriedade privada como princípio na ordem econômica e social.

A propriedade para o agronegócio é de suma importância, já que é a terra o locus do trabalho da agricultura. Sem terra não há agricultura, independentemente da atividade agropecuária que seja exercida. O tamanho e o futuro do negócio dependem da propriedade, razão pela qual esse direito fundamental é tão caro a essa categoria.

2.2. Função social da propriedade
A função social da propriedade é princípio por excelência de Direito Agrário, presente no ordenamento jurídico, pelo menos desde o Estatuto da Terra, de 1964 [2]. A Constituição de 1988, por sua vez, previu no artigo 5°, XXIII, que a propriedade atenderá a sua função social.

O que se verifica é que, há longa data, da mesma forma que a garantia ao direito à propriedade deve ser respeitada, sua função social igualmente deverá prevalecer. A propriedade destina-se a cumprir relevante e constitucional função econômica-social, dando-lhe destinação útil, funcionando como mecanismo de convívio e paz social.

Ao Estado, ao seu turno, cabe não somente exigir que seja cumprida a função social da propriedade, mas proteger essa propriedade que cumpre a função social. Trata-se de direito fundamental e garantia da própria preservação da ordem econômica, a tanto se diz que se veda a desapropriação de propriedade que cumpra função social (artigo 185, II, CF).

Entende-se por função social da propriedade o cumprimento de três requisitos: econômico, social e ambiental, contemplados no artigo 186 da Constituição [3]. Para o cumprimento da função social do imóvel rural, portanto, o proprietário deve aproveitar-lhe economicamente mediante o seu uso racional e adequado (artigo 6°, da Lei 8.629/93 [4]). Deverá preservar os recursos naturais e o meio ambiente, na forma da legislação positivada, mormente o Código Florestal (Lei 12.651/12) e os termos de eventual legislação específica do bioma onde se encontra localizado o imóvel (v.g. Lei da Mata Atlântica). Deverá também observar a legislação que regulamenta as relações de trabalho (v.g. CLT e Lei 5.889/73), bem como normas infralegais (NR 31 do Ministério do Trabalho).

2.3. Segurança jurídica e devido processo legal
O princípio da segurança jurídica é indispensável à concretização do Estado de Direito, para a manutenção da estabilidade das relações jurídicas e da paz social, e, em última instância, proteção da dignidade da pessoa humana. A estabilidade das relações e a certeza da validade dos atos praticados pelo Estado são medidas vitais à concretização do princípio da legalidade, da boa-fé, da confiança, do Estado de Direito e da Justiça, todos valores constitucionais.

A segurança jurídica é princípio basilar para a manutenção e formação de relações jurídicas duradouras e eficientes para particulares e para a sociedade em geral, vinculada a um elevado valor ético, social e jurídico e da boa-fé. A Constituição positivou no artigo 5°, XXXVI que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Um ambiente inseguro é péssimo para os negócios, afasta investimentos e desestimula o empreendedorismo nacional.

O devido processo legal — due process of law — encontra-se positivado na Constituição no artigo 5°, LIV — ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal — e, LV — aos litigantes em processo judicial e administrativo, e aos acusados em geral, serão assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios de recurso a ela inerentes.

Ponto importante quanto aos imóveis agrários é a garantia prevista no art. 184 da Constituição que autoriza a desapropriação de imóvel somente quando (1) não cumpra a função social da propriedade, e (2) mediante justa e prévia indenização. Além disso, o artigo 185 veda a desapropriação da (1) pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; e (2) a propriedade produtiva.

Portanto, a intervenção do Estado na propriedade privada somente poderá ser autorizada nos limites do devido processo legal e na forma prevista na Constituição Federal.

2.4. Fomento à produção agropecuária e organização do abastecimento alimentar, desenvolvimento da ciência, da tecnologia e inovação.
Preceitua a Constituição no seu artigo 23, VIII: é competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar. Além disso, dispõe o art. 187 da CF que a política agrícola será planejada e executada na forma da lei (Lei 8.171/91) e deverá levar em consideração instrumentos creditícios e fiscais, preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização, incentivo a pesquisa e à tecnologia, assistência técnica e extensão rural, seguro agrícola, cooperativismo, eletrificação rural e irrigação e habitação para o trabalhador rural. A um só tempo, portanto, o Estado deve fomentar a agricultura para não carecer o abastecimento alimentar interno, agindo, quando necessário, como agente normativo e regulador.

A norma constitucional prevista no artigo 187 foi regulamentada pela Lei de Política Agrícola nº 8.171/91. Tanto o rol previsto no artigo 187 quanto o da Lei Agrícola não são taxativos, podendo ser utilizado outros conforme as necessidades. Atualmente, por exemplo, é fundamental o avanço tecnológico e acesso a conexões de internet no campo, sem a qual não haverá acesso às novas tecnologias.

O desenvolvimento da ciência, da tecnologia e inovação como princípio de políticas públicas também é importante para o agronegócio, na forma do artigo 218 da Carta Constitucional (incluído pela EC 85/2015): o Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa, a capacitação científica e tecnológica e a inovação.

Sem ciência e tecnologia o agronegócio brasileiro não seria a potência que é hoje. Foi a pesquisa científica que converteu solos inférteis em próprios para a agricultura. A criação da Embrapa, por exemplo, foi fundamental para, dentre outras medidas, o desenvolvimento de novas cultivares adaptadas para diversas regiões do Brasil, controles de pragas, fertilização do solo, etc. Fomentou e até hoje fomenta as pesquisas em diversos setores do agronegócio, possuindo unidades regionalizadas e especializadas em áreas específicas do conhecimento ou culturas locais.

Atualmente, a inovação nunca foi tão cara a todas as atividades, é a denominada Indústria 4.0 ou 4ª Revolução Industrial, com foco na internet das coisas, computação em nuvem, Big Data, etc. A agricultura brasileira não poderá ficar de fora dessa corrida tecnológica. Não podemos perder o compasso da história. Os países desenvolvidos e emergentes já estão se preparando para o mundo pós-pandemia, que inclui desenvolvimento científico, tecnológico, inovação e novas formas de relação de trabalho.

2.5. Participação democrática na formulação da política agrícola.
Com o espírito democrático próprio da Carta Cidadã, o artigo 187 da Constituição Federal dispõe que a política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.

A norma constitucional deu vida à democracia direta prevendo no dispositivo a ampla participação de diversos setores na política agrícola, tendo em vista o reconhecimento da sua extrema relevância. Não poderia, portanto, ficar ao encargo exclusivo ao Chefe Poder Executivo, ou para o Ministério de Agricultura. Isso não é pouco e deve ser digno de nota.

Na regulamentação dessa norma constitucional, a Lei Agrícola (artigo 5°, § 1°) criou o Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA), compostos por membros de diversos ministérios, bancos, confederações e setores econômicos. Portanto, o conselho é heterogêneo e possui as seguintes atribuições (artigo 5°): orientar a elaboração do Plano de Safra, propor ajustamento ou alterações na política agrícola e manter sistema de análise e informação sobre a conjuntura econômica e social da atividade agrícola.

A democracia é valor constitucional inegociável. Não somente por ser cláusula pétrea, mas por ser o modelo de governo que já demonstrou ser o melhor criado pela civilização humana. Das alternativas extremas do despotismo e da anarquia, a democracia liberal é a saída ideal para a organização da sociedade pós-moderna.

É importante que se diga que uma democracia plena não se resume em poder votar e ser votado. A aferição de uma democracia envolve outros fatores e isso inclui dar aos cidadãos todos os meios suficientes para exercer plenamente os seus direitos fundamentais, livre de opressão. É necessário imprensa livre, plena publicidade dos atos governamentais e que haja compartilhamento do poder. Órgão institucionais de controle devem ter livre atuação e nos limites republicanos, fundada na Constituição. O preço da democracia, portanto, é a eterna vigilância.

A defesa da democracia é fundamental para a preservação da paz social e o melhor mecanismo para destituir um governante ruim sem derramamento de sangue. É verdade que democracia faz surgir mais demandas e mais desafios ao Estado. Aumenta a participação popular e obriga a divisão de poder e, ao mesmo tempo, sua limitação. Mas essa é a regra do jogo democrático.

2.6. Desenvolvimento sustentável e equilíbrio do meio ambiente.
Preceitua o artigo 225 da Constituição que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e que o poder público e à coletividade tem o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A Constituição de 1988 inaugurou novo paradigma na proteção ambiental qualificando-a como direito fundamental. A preservação do meio ambiente está prevista também como condição para o cumprimento da função social da propriedade (artigo 186, II, CF), de modo que inexoravelmente limita a iniciativa privada.

O Código Florestal é a mais importante lei que baliza o equilíbrio entre a economia e a preservação do meio ambiente na atividade agrária. Não se pode confundir, no entanto, Direito Ambiental e Código Florestal: aquele é mais amplo, enquanto este configura um conjunto de regras de direito positivo a ser aplicado nas propriedades. certo é que é impossível realizar agricultura sem nenhuma intervenção no meio ambiente. Por isso, é que o pressuposto da sustentabilidade é a chave para o equilíbrio entre produção e preservação. E é esse o caminho adotado pelo moderno agronegócio.

O Brasil é referência mundial em agricultura tropical com preservação ambiental. Não se pode negar que há ilícitos ambientais de uma minoria, mas, para isso, temos a legislação mais avançada e punitiva do mundo em matéria ambiental, e os mecanismos de comando e controle devem se ocupar disso.

Devemos, sim, capitalizar o grande diferencial brasileiro (pujante agricultura e áreas ainda protegidas) e nos tornarmos exemplo mundial de agricultura sustentável, incutindo em todos que não é necessário o desrespeito ao Código Florestal ou às normas de Direito Ambiental para o aumento da produção agrícola. Avançada tecnologia e inovação são os instrumentos disponíveis aos produtores para avançar no desenvolvimento, sem agressão ao meio ambiente.

3. Conclusão
A Constituição é depositária fiel dos objetivos da República e da Nação Brasileira e devemos respeito a ela. O constitucionalismo contemporâneo tem se debruçado nessa perspectiva de constitucionalização do Direito, e o Direito Agrário, ou mesmo, a proposta de um Direito do Agronegócio como ramo autônomo não poderá estar dissociada dessa ideia.

É incontroverso que o agronegócio, desde o seu surgimento, foi importante para a formação e unidade do país. Atividade primária é fundamental e deve estar presente em qualquer plano de governo (presente ou futuro) como atividade estratégica.

O Brasil tem no complexo do agronegócio fonte para o equilíbrio da balança comercial, renda e desenvolvimento regional. Porém, não podemos cair na armadilha das commodities. É preciso diversificar, investir na agroindústria, na tecnologia, na inovação e agregar valor nos produtos agropecuários made in Brazil. Isso gerará um círculo vicioso, com incentivo ao empreendedorismo e geração de empregos, principalmente no Brasil profundo.

Devemos, ainda, explorar a diversidade biológica do meio ambiente. Não podemos fechar os olhos para essa realidade. Por isso, nossa agricultura deve ser sustentável, sob pena de no médio ou longo prazo, sofrermos boicotes comerciais, afinal de contas, não possuímos o monopólio da produção agrícola mundial.

Os princípios acima mencionados são uma proposta para pensar o direito aplicado ao agronegócio a partir de uma visão constitucional: a constitucionalização do agronegócio. Como se viu, a Constituição não é contra o agronegócio, pelo contrário, é sua aliada. Fornece um arcabouço principiológico para aplicação em diversos setores. A Constituição de 1988 é nossa Lei Fundamental, à qual devemos respeito. Ela é a fonte de luz e o caminho a ser percorrido.