Diálogo e efetividade no controle

Eu era um jovem servidor quando vi chegar à pequena prefeitura onde trabalhava uma equipe do Tribunal de Contas. Homens de fisionomia austera e de poucas palavras, cujos procedimentos impactaram, fazendo-me crer que aquele seria um "padrão". Fiscalização séria e eficiente, por certo, mas o fato é que, nos dez anos em que atuei no serviço público municipal (boa parte deles anteriores à Carta de 1988), convivi com um controle externo marcado pela rigidez formal e por uma relação fortemente verticalizada entre a Corte de Contas e os jurisdicionados. Época de poucos recursos tecnológicos e de forte apego à legalidade estrita. De um lado, certa dose de temor; por outro, grande dificuldade de se estabelecer dinâmicas voltadas a uma relação processual pacificadora, pedagógica e verdadeiramente resolutiva ao que se apresentava em cada feito.

Mas também é preciso ressaltar (o que digo, em parte, pela própria experiência): havia muitas deficiências (mormente no plano local) nas estruturas administrativas. Assim, verificavam-se problemas como precariedade do controle interno, baixa profissionalização e qualificação dos quadros, planejamento apenas "esporádico" e transparência material quase nenhuma. Não se está situando tudo numa vala comum, e sim, apenas, indicando uma situação vivida em muitas esferas. E, ao mesmo tempo, enaltecendo o conjunto de avanços notáveis, sobretudo a partir da atual Constituição: ampliação do recrutamento por concurso, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei de Acesso à Informação, investimentos no autocontrole e nas práticas de integridade são alguns exemplos; há muitos outros.

Esses movimentos virtuosos, porém, ainda estão longe do preconizado no regime jurídico-administrativo como práticas disseminadas e internalizadas em todos os Poderes, órgãos e entidades da federação. E, por conta disso, quando o controle externo atua — e o faz no imperioso exercício de um dever/poder — não raro se lhe atribui indevida ingerência. Sem incorrer na mesma injusta generalização, o fato é que, por vezes, os Tribunais de Contas precisam agir em defesa da juridicidade que deixou de ser observada por determinados atores da cadeia de atribuições e responsabilidades, suprindo lacunas pontualmente verificadas, p. ex., em controles internos cuja atuação, em certos casos, ficou aquém da estatura que lhe conferiu a Lei Maior. Não se trata, pois, de interferir nos processos de escolhas e de gestão, sabidamente reservados a quem investido legítima e democraticamente. Cuida-se, na verdade, de zelar para que essas mesmas escolhas se materializem em sintonia com as regras e os princípios constitucionais, o que, induvidosamente, vai ao encontro dos legítimos anseios da população. Aliás, no regime democrático, e à luz do princípio republicano, só se pode esperar que os atores institucionais — e todos aqueles que se relacionam contratualmente com o espectro estatal — sejam convergentes com a necessidade de controles efetivos, protetivos do interesse público e solidários em defesa da probidade, da transparência, da eficiência e da eficácia na gestão. Enfraquecer a fiscalização só contribui para fragilizar a própria democracia.

Porém, isso não significa ignorar os espaços e as oportunidades de melhoria. Assim é que, para ilustrar, com o seguir dos anos, vem sendo possível vislumbrar a adoção de instrumentos de solução de controvérsias baseados na consensualidade, os quais têm crescido no âmbito dos Tribunais de Contas, especialmente dentro da perspectiva dos controles preditivo e preventivo (claro, à luz das respectivas normas de regência e tendo-se presente, em qualquer caso, a indisponibilidade do interesse público). O caminho da autocomposição, diga-se, já é percorrido no âmbito do Poder Judiciário e por entes da administração, sendo também objeto de pesquisas e reflexões em diferentes espaços da academia e de grupos de estudos.

É nesse cenário que a atuação dialógica e consensual, guiada essencialmente por um viés prospectivo, tem ganhado grande relevância, sob diversas nomenclaturas, dentre as quais se destacam os Termos de Ajustamento de Gestão (TAGs) e as Mesas Técnicas.

Dentro do espectro normativo aplicável, destaca-se a Lei Federal nº 13.655/2018, que, alterando a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), acrescentou um permissivo geral para regulamentar a ação consensual das autoridades administrativas (artigo 26).

Relevante notar, ainda, que a alternativa da celebração de acordos em substituição a medidas unilaterais também está diretamente ligada a um dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) estabelecidos na Agenda 2030, assinada pelos 193 Estados-membros da Organização das Nações Unidas, bem como se relaciona com a Declaração de Moscou de 2019, no âmbito da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai).

Ademais, a adoção de métodos consensuais prestigia a segurança jurídica e valoriza o próprio diálogo que deve pautar as relações institucionais e com a sociedade, especialmente em prol do aperfeiçoamento da administração pública e da boa governança, bem assim da adequada destinação de recursos públicos.

Dos 33 Tribunais de Contas brasileiros, pelo menos 25 (75%) já possuem regulamentação relativa a instrumentos para viabilizar esse controle com o viés da consensualidade. E, mesmo dentre aqueles sem previsão normativa, alguns já se utilizaram, exemplificadamente, de TAGs. Como resultado, nos últimos anos, mais de 200 acordos foram firmados pelos tribunais e seus jurisdicionados em diversas áreas, destacando-se temáticas como saúde, educação, despesas de pessoal, administração tributária, equilíbrio atuarial da previdência, obras de engenharia e desestatizações.

Em tal contexto, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) tem estimulado os Tribunais de Contas a, quando possível e juridicamente viável, valorizarem a adoção de acordos nos processos de controle externo. Sempre com o objetivo de se efetivar os princípios da eficácia e da eficiência, nos limites das balizas postas no ordenamento jurídico vigente. Nesse sentido, recentemente, a entidade editou a Nota Recomendatória Atricon nº 02/2022.

Vale ressaltar: não se cogita de qualquer "afastamento" dos encargos constitucionais e legais do controle. Auditar, fiscalizar, julgar e, se necessário, responsabilizar continuarão a ser exercidos na plenitude, porque se trata de uma competência constitucional expressa e indelegável. Mas esse novo olhar busca ampliar a participação dos agentes relacionados à quaestio em foco, conferir mais transparência e economia de tempo na resolução de dissensos e promover maior adequação das decisões às especificidades das situações, viabilizando a célere e efetiva correção de rumos.

É o controle contemporâneo, sancionador quando necessário, mas igualmente dedicado a contribuir na melhoria da gestão e da governança.