Avaria na importação: a discreta faxina no Regulamento Aduaneiro

Bem-vinda! Bem-vindo! Que 2022 seja um ano profícuo e com muito mais saúde! Que as excelentes previsões do amigo Trevisan expressas semana passada nesta coluna se realizem todas sem exceção!

Em 2013, o Decreto nº 8.010 alterou, de forma sistemática, vários dispositivos do Regulamento Aduaneiro (Decreto n^o 6.759/2009, também denominado carinhosamente pelos aduaneiros de RA), que dispunham sobre avaria na importação e sobre a vistoria aduaneira, veiculando novo entendimento sobre a matéria e também procedimentos mais adequados ao controle aduaneiro.

O primeiro aspecto que merece atenção é a retirada do RA da previsão de vistoria aduaneira, com a revogação dos artigos 650 a 657 [1]. Era o próprio regulamento, não a lei, que dispunha sobre a vistoria aduaneira. Conforme o artigo 650 do RA, a vistoria aduaneira destinava-se a verificar a ocorrência de avaria ou extravio de mercadoria estrangeira entrada no território aduaneiro, a identificar o responsável e a apurar o crédito tributário dele exigível. Os artigos 651 a 654 e 656 do RA tratavam de aspectos procedimentais da vistoria aduaneira, e o artigo 655 permitia que o importador solicitasse dispensa da vistoria desde que assumisse a responsabilidade pelo imposto de importação e pelas penalidades pertinentes. Por sua vez, o artigo 657 atribuía à Receita Federal a competência para editar atos normativos para implementar as disposições dos artigos anteriores.

A questão é se, com a retirada do RA do procedimento de vistoria aduaneira, a autoridade fiscal não pode mais verificar avaria ou extravio na importação a fim de lançar os tributos e multas. Naturalmente que a competência da autoridade fiscal não derivava dos artigos revogados do RA. A atribuição é para exercer o controle aduaneiro e efetivar o lançamento de tributos e multas; as atividades de controle aduaneiro estão previstas nos artigos 15 a 25 do RA e têm respaldo na Constituição Federal (artigo 237) [2], no Código Tributário Nacional (artigos 142, 194 e 196), no Decreto-Lei nº 37/66 (artigo 36) e na Lei nº 10.593, de 2002 (artigo 6º).

Então, se a competência da autoridade aduaneira continua a mesma em relação às mercadorias importadas avariadas ou extraviadas, por que as alterações no RA?

O problema é que a vistoria aduaneira, que tinha por escopo apurar tributos e penalidades aduaneiras e indicar os responsáveis no caso de importação extraviada e avariada, passou a ser utilizada intensamente com propósitos diversos, como instrumento para comprovar a responsabilidade civil de transportadores, depositários e outros intervenientes no comércio exterior. Isso gerava uma carga muito grande de vistorias para a fiscalização, com prejuízo para as atividades de controle aduaneiro em geral.

Assim, o RA serviu para corrigir essa distorção. Sem qualquer mudança na competência da autoridade aduaneira, foi retirada do RA a previsão da vistoria aduaneira e foi explicitado quem são os responsáveis por tributos e multas no caso de extravios.

O §1º do artigo 660 do RA, introduzido pelo Decreto n^o 8.010/2013, passou a estabelecer uma regra simples: se a mercadoria for extraviada quando se encontrar sob responsabilidade do transportador, a responsabilidade pelos tributos e multas será dele; se o extravio ocorrer quando a mercadoria estiver sob responsabilidade do depositário, a responsabilidade pelo crédito tributário será deste; continua, ademais, a opção para o importador ou responsável pagar os débitos tributários voluntariamente a fim de agilizar o processo de importação das mercadorias remanescentes. De forma complementar, o artigo 661 do RA também sofreu mudança na definição dos contornos da responsabilidade tributária do transportador, e o artigo 662 foi alterado para excluir a responsabilidade tributária do depositário no caso de avaria.

Cumpre anotar que o Decreto n^o 8.010/2013, na mesma ocasião em que revogou os artigos sobre vistoria aduaneira e explicitou as responsabilidades tributárias do transportador e do depositário por tributos e multas no caso de extravio, também incluiu dois parágrafos no artigo 63 do RA, especificando os deveres do depositário no recebimento da mercadoria. Isso facilitou a averiguação do momento de transferência de responsabilidade tributária do transportador para o depositário.

Examinadas as novas disposições para as mercadorias importadas extraviadas, parece pendente de esclarecimento a situação daquelas avariadas. Verificando-se que antes do desembaraço aduaneiro ocorreu avaria das mercadorias importadas, não existindo mais a vistoria aduaneira e nem uma regra específica para atribuir responsabilidade, quem deve pagar os tributos e multas?

Sabemos que se considera ocorrido o fato gerador, para efeito de cálculo do imposto sobre a importação [3], no momento do registro da declaração de importação. Então, uma primeira inferência poderia ser feita: se a avaria ocorreu antes da declaração, não caberia cobrança de tributos sobre o valor original da mercadoria, pois a base de cálculo deve ser apurada de acordo com o elemento temporal do tributo. Mas ficaria mais um problema que sobrecarregaria o Fisco, ter-se-ia que realizar uma apuração, uma "vistoria", para tentar descobrir em que momento ocorreu a avaria. Além disso, continuava pouco adequado cobrar tributos sobre uma "avaria" ocorrida antes da efetiva introdução da mercadoria estrangeira na economia nacional e ainda atribuir ao Fisco a trabalhosa missão de descobrir o responsável.

Esse é um ponto importante, e o RA, na sua função regulamentadora, considerando a efetividade e o objetivo do controle aduaneiro, estabeleceu um novo e importante parâmetro. A ideia é controlar e cobrar os tributos sobre os produtos que efetivamente adentrarem o território aduaneiro e saírem para a zona secundária [4], tendo em conta não somente o aspecto temporal do imposto, mas a hipótese de incidência como um conjunto. Não deve ser fato gerador de tributo na importação o descuido, o lapso ou qualquer outro ato que gere avaria ou deterioração em mercadoria estrangeira. Ademais, o que vai adentrar efetivamente não é uma mercadoria no valor original, mas uma mercadoria avariada, cuja base de cálculo dos tributos sobre a importação deve ser revista.

Assim, especificamente em relação ao imposto sobre a importação, o artigo 73, II, "c", do RA foi alterado pelo Decreto nº 8.010/2013 para retirar das hipóteses de incidência do imposto a avaria, restando apenas o extravio [5]. O artigo 238, §1º, do RA também foi alterado pelo Decreto nº 8.010/2013 para não incluir na hipótese de incidência do IPI a avaria. O artigo 252, II, do RA, da forma semelhante, foi alterado pelo mesmo decreto para retirar do âmbito de incidência da contribuição para o PIS/Pasep/importação e da Cofins/importação a avaria.

Cumpre mencionar também o artigo 89 e o artigo 110, II, também alterados pelo Decreto nº 8.010/2013. O artigo 89 determina que, no caso de avaria, o interessado pode solicitar que o valor aduaneiro da mercadoria seja reduzido proporcionalmente ao prejuízo, para efeito de cálculo do imposto sobre a importação. No artigo 110, II, do RA continua a previsão de restituição de tributos no caso de avaria ou extravio [6], mesmo sem a vistoria aduaneira.

Nessa sistematização, houve ainda alterações nos artigos 570, §1º-A, e 663 do RA. Em ambos, o sentido foi de excluir responsabilidade tributária na hipótese de avaria.

Dessarte, cabe ter presente que essas novas disposições do Regulamento Aduaneiro que afastaram tributos e multas sobre avaria de mercadoria estrangeira ocorrida antes do desembaraço são interpretativas e, portanto, devem ser aplicadas de forma retroativa nos termos do artigo 106, I, do CTN [7].

Ao passo que o Trevisan nos brindou na semana passada com alvissareiras previsões para nosso futuro aduaneiro (e também futebolístico), eu tento esboçar alguma vidência para o passado, pois, infelizmente, no Direito, não temos certeza nem quanto ao que já passou, ficamos sempre na expectativa de posteriores interpretações e decisões de nossos tribunais.