Litigância climática, municípios e responsabilidade civil

Após a COP-27, em Sharma el-Scheikh, no Egito, que deixou como legado principal a criação de um fundo de perdas e danos, parece que, entre outros importantes atores, os municípios vão precisar assumir o seu papel no sentido de serem protagonistas de um pensamento ecológico global e de exercerem uma ação climática local. 

As cidades têm recebido apoio técnico de redes como a Rede de Pesquisa sobre Mudanças Climáticas Urbanas, o Pacto Global de Prefeitos, o C40, o Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais, a Rede Cidades e Governos Locais Unidos e outros. Sem dúvida é necessário desenvolver a capacidade gerencial e de governança necessária para cumprir as ações climáticas previstas no Acordo Climático de Paris e, igualmente, na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em especial, no ODS 11: Cidades e Comunidades Sustentáveis. Relevante não esquecer que, atualmente, 1.676 cidades e 146 regiões, que representam mais de 14% da população global, se comprometeram em alcançar o patamar de emissões líquidas negativas até 2050 [4].

As perigosas interações entre a mudança de estilo da vida urbana, o consumo insustentável, a exposição aos eventos climáticos extremos e as vulnerabilidades na infraestrutura podem criar riscos e danos catastróficos causados pelas mudanças climáticas para as cidades e para os seres vivos. No entanto, a tendência global de urbanização também pode oferecer uma oportunidade no curto prazo, para que o desenvolvimento ecologicamente sustentável ocorra de modo resiliente ao clima, como constatado pelo Grupo II do IPCC este ano  [5].

Neste cenário, o The Carbonn Center fez um levantamento no qual constata que 1.153 cidades já desenvolveram alguma ação em defesa do clima, e estas encontram-se distribuídas em 91 nações. Essa medida beneficia o equivalente ao número de 833 milhões de pessoas, representando cerca de 9% da população global [6]. No Brasil, outrossim, existem 14 capitais que já instituíram ou estão em vias de elaborar planos de ação climática compatíveis com os seus Planos Diretores, com as Constituições estaduais e federal. São estas: São Paulo, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Brasília, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Manaus, Palmas, Porto Velho, Fortaleza, Recife , Salvador e João Pessoa [7]. Além disso, muitas outras cidades estão engajadas na elaboração ou revisão de seus inventários de gases de efeito estufa, alinhadas com o Protocolo Global para Inventários de Emissões de GEE na Escala da Comunidade [8]. O inventário define a linha de base a partir da qual a cidade poderá planejar suas estratégias para implementação de ações de adaptação e de mitigação climáticas.

As cidades brasileiras, por certo, possuem um dever constitucional fundamental de tutela do meio ambiente e, por consequência, de executar estes planos de acordo com a política nacional de mudanças climáticas prevista na Lei 12.187/2009.  Uma abordagem policêntrica, com diálogo das fontes, para além de recomendável, é lei vigente, conforme expresso nos artigos 3º, inciso V, e 5º, inciso V, da recém mencionada lei, que vincula uma ação efetiva do município à defesa do sistema climático e à tutela das populações vulneráveis. Essa interpretação advém, aliás, de nosso sistema jurídico constitucional e do federalismo, que vêm manifesto, também, no artigo 23 da Carta Política de 1988 que prevê, com todas as letras, a competência administrativa comum entre os entes federativos em matéria ambiental.

Os municípios, portanto, para além das competências constitucionais, executiva e legislativa, a serem exercidas sempre de modo protetivo —evolutivo/progressivo — do meio ambiente e do sistema climático, podem ser autores em litígios climáticos e, também, réus, quando o tema for direito climático. Podem demandar em defesa do meio ambiente e do sistema climático estável, mas também podem ser demandados em virtude de ações e omissões ilegais e inconstitucionais. Os cidadãos podem requerer em juízo indenizações e melhoria da infraestrutura urbana (que deve ser edificada por projetos sustentáveis, compatíveis com conceitos de adaptação e de resiliência). Os municípios, de outro lado, também podem demandar empresas e outros órgãos estatais para o cumprimento da legislação climática e para a concretização dos princípios da prevenção e da precaução em defesa dos munícipes e do próprio macrobem ambiental.  

Na jurisdição estrangeira podem ser observados dezenas de litígios climáticos envolvendo Estados e municipalidades. Por exemplo, as cidades de Paris e Nova York juntaram-se a outros autores para ajuizar ação contra a  TotalEnergies (TTEF.PA) por estas não combaterem adequadamente as alterações climáticas.

O litígio climático, instaurado em janeiro de 2020, veicula pedido com base em lei francesa de 2017 que exige que as grandes empresas francesas elaborem planos de vigilância para evitar a ocorrência de danos ambientais e climáticos.

O litisconsórcio ativo requereu ao Estado-juiz medida judicial que obrigue a TotalEnergies "adotar as medidas necessárias para reduzir drasticamente as suas emissões de gases de efeito de estufa e enquadrar-se aos objetivos do Acordo de Paris". Os autores, inclusive, citaram na fundamentação da demanda como precedente o caso Dutch Shell, já comentado detalhadamente aqui na ConJur [9]. No referido leading case, de maio de 2021, o poder judiciário holandês emitiu decisão mandamental para que a Royal Dutch Shell acelere o seu objetivo de redução das emissões de carbono.

Além das duas municipalidades, que são verdadeiros palcos das lutas pelas liberdades, pelos direitos civis e sociais, cerca de 16 autoridades locais e seis ONGs, a incluindo Notre Affaire a Tous, Sherpa e Amnistia Internacional França aderiram ao polo ativo da ação.

Em setembro de 2020, a cidade de Hoboken, Nova Jersey, ajuizou ação climática em tribunal estadual contra a Exxon Mobil e 12 outras entidades, incluindo BP, Shell, Chevron, Conoco Phillips e API, em virtude dos danos causados pela devastação do Furacão Sandy em 2012.

A parte autora, com base na lei municipal de proteção ao consumo, afirmou que os demandados são responsáveis pelos danos relacionados com as alterações climáticas associados à venda de combustíveis fósseis. Na demanda a parte autora busca a reparação de danos de 140 milhões de dólares referentes aos gastos que a cidade efetuou nas últimas décadas em projetos de resiliência climática, incluindo a construção de barreiras contra a inundação à beira-mar e cisternas subterrâneas para administrar o excesso de água.

Nesse cenário, o Direito brasileiro em matéria de responsabilidade civil climática pode ser invocado. Vislumbra-se, em especial, a possibilidade de os riscos das mudanças climáticas serem suscitados em ações voltadas ao impedimento de empreendimentos urbanísticos por vícios em seus licenciamentos e em demandas relacionadas à responsabilidade civil por omissão dos municípios quando da ocorrência de eventos climáticos extremos.

Relativamente à primeira hipótese, tem-se o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que obrigou o município de Niteroi a realizar Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) para diversas tipologias de empreendimentos urbanos [10]. O tribunal julgou descabida a restrição do EIV apenas para grandes projetos urbanos, o que resultaria no esvaziamento deste instrumento urbanístico, e afirmou o dever do município, por ser uma cidade litorânea e, portanto, mais vulnerável às oscilações climáticas, de controlar atividades que possam causar danos ao meio ambiente. O princípio da proibição da proteção deficiente foi correlacionado ao tema das mudanças climáticas por meio do reconhecimento de um princípio da "adaptação climática", que precisa ser considerado nos processos decisórios estatais, por que visa a "reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos, aí incluindo o ambiente urbano das grandes cidades, frente aos efeitos atuais e esperados da mudança do clima".

Importa observar que, nesse caso, ainda não há um dano a ser reparado, mas o risco de que o licenciamento ambiental e urbanístico se afigure insuficiente para prevenir e mitigar os impactos negativos associados ao empreendimento. No contexto das mudanças climáticas, preocupações relacionadas à mitigação e à adaptação passam a constituir conteúdo obrigatório dos termos de referência de EIV e de EIA/Rimas porque interferem no conceito de tolerabilidade dos impactos. Assim, tem-se mais uma camada de complexidade a ser incorporada nesses licenciamentos, sob pena de violação aos princípios da precaução e da prevenção.

Quanto à segunda hipótese, a maior intensidade e frequência dos eventos climáticos extremos tende a colapsar os sistemas de drenagem urbana, intensificando prejuízos pessoais e patrimoniais decorrentes de inundações, e a desencadear deslizamentos de terras com a subsequente  ocorrência de graves desastres. Nesses casos, excusas de força maior tenderão a ser afastadas diante do dever de o município antecipar-se, por meio do planejamento, aos desastres, que não poderão mais ser qualificados como "naturais" e imprevisíveis, e somente serão irresistíveis se as  medidas de adaptação não forem executadas em tempo oportuno.

Dentre as medidas antecipatórias imputáveis aos municípios têm-se os mapeamentos das áreas de risco de inundação e de deslizamentos, a demarcação de áreas não edificáveis e a execução dos planos de reassentamento de populações residentes nas áreas hierarquizadas como de alto e muito alto risco. A ocorrência de desastres anunciados nestas áreas, precipitada por chuvas torrenciais, não poderá ser qualificada como Act of God, diante da vulnerabilidade pré-existente.

Sensível a essas informações oriundas da realidade, a jurisprudência brasileira tem enfatizado os deveres de proteção descumpridos, para o efeito de imputação de responsabilidade civil, assim como tem destacado as possibilidades tecnológicas voltadas à antecipação dos riscos, em um interessante diálogo interdisciplinar, através do qual o Direito se vale de dados empíricos para reformular suas abordagens atinentes à imputação da responsabilidade civil.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça, em decisão monocrática proferida pela ministra Maria Isabel Galotti [11], em que se discutia a responsabilidade civil por danos morais de concessionária de energia elétrica, decorrentes da interrupção do fornecimento de energia elétrica em área rural, por três dias, alegadamente em virtude de temporais, entendeu que "a interrupção do serviço por longo período em razão de temporal não configura caso fortuito ou força maior capaz de afastar a responsabilidade da concessionária, já que se trata de fato previsível e que vem ocorrendo cada vez com mais frequência por conta das mudanças climáticas, razão pela qual cabia à empresa a adoção de medidas de adequação da sua rede elétrica para tais eventos, o que não foi demonstrado no presente caso".

Ademais, pode-se aventar o ajuizamento de ações voltadas à execução de mapeamentos de risco e de providências técnicas que propiciem maior segurança para áreas suscetíveis a desastres. Nesse último caso, colaciona-se precedente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro [12] que, em sede de ação civil pública, obrigou, solidariamente, o município de Duas Barras e o estado do Rio de Janeiro, a executar medidas de engenharia, geotecnia e intervenções urbanísticas, para reduzir a classificação da área para baixo risco e evitar a repetição da tragédia ocorrida em 2011, quando se deram graves deslizamentos geológicos.

Em conclusão, o estado de emergência climática exige dos municípios que incorporem em suas normas de uso e de ocupação do solo, em suas ações de planejamento urbano e quando do licenciamento de projetos e de atividades as medidas necessárias à redução de vulnerabilidades que terão por finalidade impedir a ocorrência de desastres, sob pena de configuração de sua responsabilidade pelos danos decorrentes de sua omissão. Os eventos climáticos extremos não operarão como excludentes da causalidade, se houver uma vulnerabilidade anterior no território, que deveria ter sido considerada quando da implantação da atividade, ou que poderia ser mitigada ou reduzida através de ações adaptativas.