Considerações sobre o abuso do poder político e econômico nas eleições

1) Notas introdutórias
A Carta Política, no artigo 14, §9º, tanto na redação original como na conferida pela Emenda Constitucional de Revisão nº 4/1994, preconiza que lei complementar estabelecerá casos de inelegibilidade a fim de proteger a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na Administração.

O detentor do poder — consoante clássica lição da ciência política — tende a dele abusar.

O vocábulo abuso (do latim abusu = ab + usu) tem como significado mau uso, uso errado ou nocivo, exorbitância dos limites do uso normal. Prende-se, portanto, à noção de excesso.

Poder, em sentido comum, significa força, capacidade ou controle transformadores. Como bem relembra a doutrina, revela, na esfera política, a capacidade de determinar o comportamento alheio [1].

A teoria do abuso de poder deita raízes no Direito Privado, desenvolvida que foi a partir da responsabilidade civil por abuso de direito. Espraiou-se pelo sistema jurídico, condicionando o exercício de posições jurídicas, pelo titular, não apenas à lei, mas aos limites postos pela boa-fé, pelo fim social ou econômico ou pelos bons costumes [2], presentes princípios e valores agasalhados pela ordem jurídica.

No Direito Eleitoral, o abuso de poder é compreendido como o mau uso de situação jurídica de modo a exercer indevida influência na eleição [3]. É conceito jurídico indeterminado, pelo que se abre à multiplicidade de formas e deve ser aferido diante do colorido do caso concreto.

2) Abuso do poder político e econômico na seara eleitoral
Tendo em mira o poder político, é certo que a máquina administrativa não pode estar a serviço de candidaturas, sob pena de ofensa aos mais caros princípios constitucionais, como o republicano e os da isonomia e da impessoalidade, bem como à própria soberania popular.

Conforme a lição de José Jairo Gomes: "No Brasil, é público e notório que agentes públicos se valem de suas posições para beneficiar candidaturas. Desde sua fundação, sempre houve intenso uso da máquina administrativa estatal: ora são incessantes (e por vezes inúteis) propagandas institucionais (cujo real sentido é, quase sempre, promover o agente político), ora são as obras públicas sempre intensificadas em anos eleitorais e suas monótonas cerimônias de inauguração, ora são os acordos e as trocas de favores impublicáveis, mas sempre envolvendo o apoio da Administração Pública, ora é o aparelho do Estado desviado de sua finalidade precípua e posto a serviço de um fim pessoal, ora são oportunísticas transferências de recursos de um a outros entes federados" [4].

O abuso do poder econômico, por sua vez, deve ser tomado como a concretização de ações que denotem mau uso e exorbitância no emprego de recursos patrimoniais [5], cuja influência — e não apenas abuso — despertou preocupação no poder constituinte originário (artigo 14, § 9º, da Constituição Federal), tamanho o risco de comprometimento da disputa eleitoral.

Embora as duas formas — abuso do poder político e abuso do poder econômico — sejam distintas entre si, em numerosos casos andam juntas.

3) Configuração do abuso do poder político e econômico
Consoante já realçado, o abuso de poder não encontra balizas apenas na lei, mas notadamente nos princípios e valores agasalhados pela ordem jurídica.

Para a configuração do poder econômico e político, não se exige, ao contrário do que se possa imaginar, que os atos sejam caracterizados também como atos de improbidade administrativa ou mesmo como infrações penais.

O uso anormal do poder, seja político — por meio da utilização da máquina pública para reconhecimento de dívidas, realização de pagamentos e contratações, concentrados no ou próximas ao período eleitoral, em contrapartida a "doações", por exemplo —, seja econômico — com aporte incomum, consideradas outras campanhas, de recursos, também para exemplificar —, não raro indicia a prática de infrações administrativas e penais, as quais, frise-se, devem ser apuradas nas esferas competentes.

O abuso, no campo eleitoral, prescinde do juízo de ilicitude em outras searas. Até porque, repise-se, a transgressão a princípios e valores já é suficiente para sua configuração.

Vale dizer, pena de incompreensão e generalização do abuso, que não é vedado à Administração adimplir compromissos no período eleitoral. O que não se pode admitir é que contratações, aditivos e reconhecimentos de dívidas, estejam diretamente correlacionados, temporal, lógica ou faticamente, a doações eleitorais, de modo a indicar atuação anormal e, portanto, abusiva sob os ângulos político e econômico.

Tem-se em mira a preservação do equilíbrio na disputa eleitoral e da normalidade do pleito, prestigiando-se a vontade soberana do eleitor.

Uma última observação surge necessária. A ausência de demonstração da potencialidade para macular a legitimidade das eleições não afasta os contornos abusivos.

O artigo 22, XVI, da Lei Complementar nº 64/1990 expressamente a dispensa, lançando luzes sobre a gravidade das circunstâncias que caracterizam o ato:

"Artigo 22 — […]
XVI – para a configuração do ato abusivo, não será considerada a potencialidade de o fato alterar o resultado da eleição, mas apenas a gravidade das circunstâncias que o caracterizam".

Como elementos reveladores da gravidade, entre outros, merecem alusão a desproporção do montante total arrecadado em campanha, o vulto das doações, o desvirtuamento da atuação administrativa e o desequilíbrio dos meios conducentes à obtenção da preferência do eleitor.