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Alterar lei paulista de isenção do IPVA de deficiente viola a Constituição

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Com a edição da Lei Estadual 17.293/2020, o governo do Estado de São Paulo praticamente aniquilou o direito à isenção do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) da maioria das pessoas com deficiência. Segundo consta do Portal da Secretaria da Fazenda, a "Lei 13.296/2008 com a redação dada pelos artigos 21 e 68 da Lei 17.293/2020 resgata o princípio do direito às pessoas com deficiência, que realmente tem (sic) custos adicionais para adaptação do veículo e perda de valor de mercado ao vender um carro alterado" [1].

O novo regime surpreenderá variados contribuintes que, embora reconhecidos em exercícios financeiros anteriores como portadores de deficiência, pela própria autoridade fazendária, em 2021 deixarão de sê-lo. Uma vez que a isenção do IPVA só era concedida por despacho da autoridade, por prazo certo e mediante o atendimento de determinadas condições, surge a pergunta: não se trataria, aqui, de isenção onerosa irrevogável sujeita ao instituto do direito adquirido? (ver Lei 5.172/66, arts. 178 e 179; STF/ RE 582.926 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski). Disso surge outra pergunta: revogar a isenção de quem já era declarado deficiente pela norma tributária anterior não significaria violação à socapa do princípio da irretroatividade?

Embora tais perguntas sejam controversas, parece claro que algum descompasso existe entre a novel disciplina isentiva e a tutela exigida pela Constituição às pessoas com deficiência. Parece claro também que alguns princípios (igualdade tributária na lei e razoabilidade-proporcionalidade) não foram ponderados pelo legislador estadual.

De início, quando se fala em dever de igualdade na lei não se está a falar que as pessoas devam ser idênticas entre si para usufruírem do mesmo tratamento jurídico. Como esclarece Schoueri "a Constituição não consagra o princípio da identidade, e sim o princípio da igualdade" [2]. Uma pessoa não precisa estar em situação idêntica à de outra para que o texto constitucional exija do Estado um tratamento isonômico entre elas. Sob esse ângulo, importa discutir, aqui, a liberdade mesma do legislador tributário na eleição de critérios para deferir ou negar isenção, e confrontar tais critérios com a Lei Maior.

A rigor, isenção é fenômeno em que certa norma inibe a "funcionalidade da regra matriz-tributária", comprometendo-a quer nos aspectos da hipótese (material, espacial e temporal), quer nos aspectos do consequente da regra-matriz (quantitativo e pessoal[3]. No caso do inciso III do artigo 13 da Lei Paulista 13.296/08, em sua redação anterior, ficava claro que a norma comprometia fundamentalmente o aspecto pessoal (sujeito passivo) da regra-matriz do IPVA. Transcreve-se o preceito:

"Artigo 13  É isenta do IPVA a propriedade:
III - de um único veículo, de propriedade de pessoa com deficiência física, visual, mental severa ou profunda, ou autista".

Da leitura do dispositivo, percebe-se que do conjunto de pessoas proprietárias de um único veículo automotor, aquela portadora de deficiência ficava isenta do IPVA. Portanto, o discrímen norteador da regra isentiva a inibir a funcionalidade da norma-matriz de incidência era a deficiência. Disso resulta a seguinte questão: entre as pessoas com deficiência poderia o legislador tratá-las de modo desigual para negar a isenção?

Sabemos que o princípio da razoabilidade-proporcionalidade traça certos limites tanto ao poder legiferante como à interpretação do direito. Um indivíduo com amputação de membro inferior do corpo não poderia ser declarado, pelo legislador tributário, como não deficiente. Seria opção legislativa irrazoável, inclusive diante do Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal 13.146, artigo 2º). Segue-se disso que, uma vez eleito um critério jurídico para isentar, outras normas que com tal critério se relacionem devem guardar pertinência temática. Se a condição pessoal do proprietário de veículo automotor (isto é, sua deficiência) foi o discrímen para desonerar, não parece razoável que a condição do veículo (ser ou não especificamente "adaptado-customizado") exclua tal isenção. Ou a pessoa é portadora de deficiência e merece tratamento tributário diverso e menos gravoso, por variadas razões, ou não é portadora de deficiência e não precisa de nenhuma política extrafiscal!

De fato, pessoas com deficiência se encontram em situação equivalente e devem receber o mesmo tratamento jurídico. Não pode a lei tributária (geral e abstrata) exigir absoluta identidade de situações entre o conjunto de deficientes para justificar a isenção para uns, e negá-la para outros. Isso é discriminar onde não se deveria discriminar. Nesse sentido, a 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, ao julgar a Remessa Necessária Cível 1008681-21.2016.8.26.0053, declarou que conferir isenção de IPVA para pessoa com deficiência, só porque condutora de veículo automotor, e negá-la à outra, porque não condutora, carece de pertinência em relação à finalidade extrafiscal da isenção, acarretando desrespeito à isonomia tributária. Veja-se trecho da ementa do julgado:

"REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. Isenção de IPVA. Portadora de deficiência física que não pode conduzir o próprio veículo. Igualdade tributária. 1. Dever da autoridade administrativa de resguardar a confiança dos contribuintes e promover ajustes nos critérios jurídicos de lançamento, em face das alterações legais que favorecem uma categoria de contribuintes (os portadores de deficiência) que se encontra em situação de desvantagem. 2. Distinção entre deficientes-condutores e deficientes-não condutores que carece de pertinência em relação à finalidade extrafiscal da norma de isenção. Objetivo legal de socorrer certos sujeitos que enfrentam dificuldades adicionais na satisfação de necessidades práticas, entre elas as referentes a transporte. Falta de pertinência que acarreta violação ao princípio constitucional da igualdade tributária (…)" (grifos do autor).

Pois bem. Com a edição da Lei Estadual 17.293/2020, novos elementos de discrímen foram inseridos no preceito isentivo, como "deficiência física severa ou profunda" e "veículo especificamente adaptado-customizado" para a "situação individual", sem os quais a pessoa, mesmo com deficiência, perderá a isenção. A regra da Lei Estadual 13.296/2008 ficou assim redigida:

"Artigo 13  É isenta do IPVA a propriedade: III - de um único veículo, de propriedade de pessoa com deficiência física severa ou profunda que permita a condução de veículo automotor especificamente adaptado e customizado para sua situação individual" (grifos do autor).

Nesse ponto, importa recordar de recente entrevista da senadora Mara Gabrilli [4] ao jornal Folha de São Paulo. A parlamentar, que é tetraplégica e tem lutado incansavelmente pela concretização dos direitos das pessoas com deficiência, assim se manifestou:

"O governo Doria também cortou a isenção de IPVA em 2021 de 80% das pessoas que se declaram com deficiência, algo que é da sua pauta como senadora. Como avalia?
O dano que ele está causando à vida dessas famílias e à própria imagem dele é muito maior do que aquilo que supostamente será economizado sob o pretexto de combater fraudes. [...] Definiram que apenas pessoas com deficiência física severa e profunda terão direito imediato à isenção. O governo está cometendo capacitismo, coisa que deveria combater. Ele está dizendo quem pode e quem não pode dirigir. Sem dúvida, a pandemia exige contenção de gastos, mas isso não pode ser feito à custa daqueles que enfrentam o maior número de impedimentos todos os dias para viver".

É deveras curioso que o suposto incremento das receitas fiscais se realize pela extração do patrimônio justamente daquele grupo social que o poder público deveria proteger e amparar (Constituição, artigos 23, II e 24, XIV). Aliás, a novel política tributária paulista discrepa in totum do sentido e escopo do Estatuto da Pessoa com Deficiência (artigos 2º e 121, parágrafo único), uma vez que tornará invisível à extrafiscalidade do IPVA parcela significativa de pessoas que, embora deficientes, não utilizar "veículo customizado".

De fato, prever isenção de IPVA apenas a quem possua veículo individualmente "adaptado" fora de fábrica carece de pertinência temática com razões humanitárias e extrafiscais que justificariam tal desoneração, sendo uma delas a de facilitar a mobilidade e o transporte da pessoa deficiente. A oneração tributária do carro particular serve de obstáculo e barreira à sua mobilidade, sobretudo enquanto existirem falhas e carências técnicas grosseiras nos transportes coletivos terrestres, dificultando a sua utlização pelo deficiente. E, nos termos da nova redação do inciso III do artigo 13 da Lei Paulista, a isenção parece ser instituída em virtude, apenas, da adaptação tecnológica do veículo automotor, e não em decorrência do dever jurídico por si só de assegurar a ele, deficiente, o direito à mobilidade. O desvio de finalidade é claro e manifesto.

Desse filtro injustificado (proprietário com veículo "adaptado" e sem veículo "adaptado") surgirão classes de deficiente (com isenção e sem isenção) em verdadeira afronta ao dever de isonomia na lei tributária. Essa desigualação não se afina com julgamento da Remessa Necessária Cível 1047332-88.2017.8.26.0053 pela 9ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, cuja ratio decidendi pode ser assim resumida: 1) o "princípio da igualdade paira sobre as isenções tributárias"; 2) referida isenção do IPVA "há de ser interpretada em harmonia com a Constituição Federal, em especial o princípio de igualdade (artigo 5º, caput, CF), com as normas que asseguram proteção especial às pessoas portadoras de deficiência (artigo 23, II, e 203, IV, CF) e a própria Constituição Bandeirante que veda ao Estado instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente (artigo 163, II)".

Os dados e elementos escolhidos pelo legislador no enunciado isentivo (deficiência "severa"; veículo "adaptado-customizado") não se afinam ainda com o princípio da razoabilidade, uma vez que deixam de promover a dignidade da pessoa com deficiência, criando discriminaçãoinstitucional. Ora, como adverte a doutrina, um dos meios de questionamento da razoabilidade é a "alegação de que o discrime normativo escolhido pelo legislador (…) para estabelecer distinções legais não é razoável, pois viola o princípio da igualdade, o que geralmente implica a inconstitucionalidade do ato estatal" [5].

Uma mulher que sofreu mastectomia total em decorrência de câncer de mama (sem veículo "adaptado" para sua situação) não seria pessoa com deficiência para fins de isenção? Presume o legislador onisciente que a perda de capacidade contributiva tributária da pessoa com deficiência só decorreria — como consta do Portal Fazendário — dos "custos adicionais para adaptação do veículo"? E, diante do princípio da razoabilidade-proporcionalidade (necessidade/vedação do excesso[6], não existiria política tributária alternativa e menos gravosa (à exclusão do benefício fiscal aos deficientes) para chegar-se ao mesmo resultado (evitar fraudes/incrementar receitas)? As respostas ficam para o leitor.

De qualquer modo, uma vez concretizada a insensibilidade legislativa, só resta ao contribuinte portador de deficiência socorrer-se do tribunal, uma vez que os critérios eleitos na novel lei paulista, para conceder a isenção do IPVA, são severamente incompatíveis com a Lei Maior.

 

[2] SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito tributário. 9. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019, p. 353.

[3] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 26. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 451-452.

[5] NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 102-103.

[6 Ver: BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 340.




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 é advogado especialista em Direito Econômico e Negocial pela Escola Paulista da Magistratura e em Direito Tributário pela PUC-SP.

Revista Consultor Jurídico, 30 de janeiro de 2021, 6h36

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