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PLP 16: uma (pequena) tábua de salvação para o Poder Judiciário

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R$ 5,4 trilhões, ou 75% do PIB. Esse é o número alcançado pelo contencioso tributário em 2020. A soma de todas as discussões tributárias do país. R$ 917 bilhões é o total da parcela das discussões estaduais, nível da federação em que caminha a passos curtos as discussões acerca da reforma tributária e do melhor modelo para acomodar interesses (arrecadatórios) governamentais e anseios (de simplificação) do empresariado. 

O ICMS é tributo líder tanto em termos de complexidade, quanto de estoque de contencioso na esfera estadual, não sendo difícil concluir que essas variáveis, complexidade e litigiosidade, andam de mãos dadas no país. 

São igualmente alarmantes os números envolvendo execuções fiscais, ações de cobranças resultantes de tentativas frutadas de recuperação de tributos nas esferas administrativas e extrajudiciais.  

Em 2019, foi de R$ 15,8 bilhões o valor recuperado pela Justiça Estadual. Esse valor representa apenas um terço do total arrecadado, sendo o restante, cerca de R$ 47,9 bilhões, reavido para os cofres federais. O valor recuperado pelos estados é ínfimo frente ao estoque de contencioso tributário ativo que haveria de ser liquidado, não fazendo frente sequer às despesas das atividades jurisdicionais de suas procuradorias.

As execuções fiscais representam grande parte do acervo judiciário, mais precisamente 70%, ou 43% quando afunilamos apenas para a esfera estadual, causando, como se pode imaginar, um grande congestionamento inversamente proporcional à probabilidade de recuperação dos créditos executados. 

Diante de números tão contundentes, é bem-vinda qualquer mudança na legislação tributária que possa auxiliar na resolução desses conflitos, evitando-se o excesso de judicialização. 

É nesse contexto que se insere o Projeto de Lei Complementar nº 16/2021, que objetiva dar mais estabilidade aos preços dos combustíveis através da cobrança monofásica do ICMS, com alíquotas específicas sobre unidade de medida, em substituição ao atual regime da substituição tributária. 

O ICMS, hoje, incide sobre todas as etapas da cadeia dos combustíveis, sendo antecipado sob a sistemática da substituição tributária. Assim, as refinarias são responsáveis pelo recolhimento do imposto sobre todas as operações subsequentes com combustíveis, desde a sua produção até sua venda ao consumidor final, passando pelas distribuidoras e postos de combustíveis, recolhimento esse realizado à uma alíquota que pode variar entre 25% a 34%. 

A base de cálculo do imposto é o preço final médio ao consumidor, apurado periodicamente pelo Poder Executivo. 

E qual a relação entre a tributação de combustíveis e o estoque de contencioso tributário? 

A relação está justamente na exemplificação de uma possibilidade que corre em paralelo à tão aguardada quanto improvável reforma tributária. À possibilidade de simplificação do sistema fiscal atual e, via de consequência, da redução do contencioso tributário, através da modificação da legislação de regência de um pequeno microcosmo (o de combustíveis) componentes daquele sistema maior. 

O sistema atual de tributação de combustíveis não é transparente, nem eficiente para coibir evasão fiscal. Vejam que, quando a refinaria baixa os preços dos combustíveis, o tributo já foi cobrado antecipadamente pelo valor mais alto, tabelado. É por isso que essa sistemática de preços finais presumidos para os combustíveis gera distorções e um enriquecimento injustificado do Estado. O valor tabelado frequentemente é superior ao valor da operação efetivamente ocorrida no posto de combustível, que pode e normalmente faz uso de descontos comerciais. 

Esse abuso tributário levou os contribuintes a socorrerem-se do Poder Judiciário, a fim de terem declarado o seu direito de reaver o ICMS nos casos em que vendido por preço abaixo da tabela de valores estipulada pelo governo estadual. Esse é apenas um dos inúmeros exemplos de uma sistemática de exigência do ICMS que serve para continuar a sobrecarregar o Judiciário com pleitos por um maior (ou melhor) equilíbrio fiscal. 

No novo modelo proposto pelo PLP 16/21, o ICMS teria incidência monofásica com alíquotas uniformes por produtos e específicas por unidades de medida adotadas, podendo ser reduzidas e restabelecidas dentro do mesmo exercício, respeitada a anterioridade nonagesimal. 

Seria contribuinte aquele localizado no primeiro elo da cadeia, via de regra as refinarias, ou qualquer outro importador ou equiparado a produtor. 

Ter-se-ia notória redução de complexidade do sistema atual, advinda do mero nivelamento e concentração das alíquotas, as quais também ficam sujeitas à noventena (carência de 90 dias para qualquer ajuste, ao contrário dos efeitos instantâneos atualmente verificados), além da redução de custos de compliance pelos contribuintes. 

O fim do ST também evita ressarcimentos ou complementos sobre diferenças de base de preço, afastando, assim, os recentes embates entre Fisco e contribuintes no Judiciário sobre o tema. 

Ao concentrar as obrigações de recolhimento de toda a cadeia nas refinarias, desapareceria a sujeição de distribuidores e varejistas a auditorias fiscais e debates com o Fisco. Os contribuintes ganham um sistema tributário mais simples, justo e previsível, enquanto os estados ganham repartição mais precisa e, por que não?, mais equânime de receitas. 

Isso sem falar ainda no nivelamento da concorrência, em função da redução do peso dos tributos na formação de preços e estabilidade desses valores, resultado, justamente, de todos aqueles componentes comentados anteriormente, especialmente do fim dos atuais reajustes da base estimada do ICMS sujeito à substituição tributária, que afeta a previsibilidade de custos na contratação de um frete, por exemplo. 

Trata-se, portanto, de um projeto positivo, sintonizado com a reforma tributária, ao menos com aquela que objetiva a simplificação do sistema e, via de consequência, a redução do estoque do contencioso tributário. 

Como já mencionamos no início desse artigo, a causa mais importante do contencioso tributário é a complexidade e decorrente insegurança do sistema, razão pela qual tornar a legislação cada vez mais simples, concisa e direta propiciará não apenas segurança jurídica no que diz respeito à previsibilidade do comportamento fiscal, como também maior conformidade pelos contribuintes, que poderão ajustar seus procedimentos e um acertamento junto ao Fisco. 

Se a reforma tributária não se mostra possível no ambiente político-sanitário hostil em que vivemos, ao menos a reforma no sistema de tributação dos combustíveis pode se mostrar como um aceno de civilidade, esperança e boas práticas tributária que, por que não?, podem servir como um pontapé inicial para uma mudança de paradigma quanto à estabilidade derivada da fácil interpretação de um (sub)sistema tributário simples, marcado por alto grau de certeza quanto a sua interpretação e por isso por uma baixo grau de litigiosidade.  

O estoque de procedimentos abertos perante o Judiciário seria nitidamente afetado, para melhor, eis que acabam os motivos para entupir os juízes com demandas a respeito de ressarcimento ou mesmo cobrança de diferenças hoje naturais no regime ST. E, por fim, o valor investido pelos contribuintes para o pagamento de assessoriais legais, fiscais e contábeis poderão ser alocados em investimentos em pesquisa e inovação, melhoria de processos e novos negócios. Esse é o Brasil e o Poder Judiciário (desafogado) que esperamos ver.  




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 é advogada em São Paulo e possui LL.M. pelo Insper.

Revista Consultor Jurídico, 2 de abril de 2021, 15h08

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