"Lei Anticrime" prevê acordos em ação de improbidade administrativa

Há anos, a possibilidade de se fazer acordos nas ações de improbidade administrativa gera discussão entre processualistas e administrativistas, já que a Lei 8.429/92, em seu artigo 17, §1°, vedava expressamente qualquer transação, acordo ou conciliação que envolvessem essas ações.

Todavia, apesar da inequívoca vedação do texto legal, havia sólida corrente doutrinária defendendo a viabilidade de celebração de acordos.[1] Suscitava-se no âmbito dessa doutrina que o dispositivo estaria tacitamente revogado em decorrência (i) da incompatibilidade da vedação com o instrumento do acordo de leniência da Lei 12.846/13, (ii) da existência de mecanismos de autocomposição no processo penal que levariam à necessidade de sua adoção no âmbito administrativo, por ser menos gravoso, (iii) do art. 26 da LINDB, (iv) do art. 36, §4º da Lei 13.140/15 e de outros argumentos não tão suscitados.

Na mesma linha permissiva o Ministério Público do Paraná[2] e o Ministério Público Federal[3] editaram resoluções a fim de regulamentar os acordos nas ações de improbidade administrativa.

Sendo assim, até a edição da Lei 13.964/19, o cenário era de incerteza. Outro entendimento não poderia advir da jurisprudência, tendo o STJ reconhecido a existência da vedação à autocomposição do art. 17, §1°,[4]e o STF conferido repercussão geral à discussão sobre a constitucionalidade da referida vedação.[5]

É nesse contexto de insegurança jurídica que o Projeto Anticrime inseriu a expressa autorização à celebração do que denominou de acordo de não persecução cível. Contudo, a previsão legal não soluciona os problemas fundamentais do tema.

Logo de princípio, a definição do que seria um acordo de não persecução cível é obscura e em nada contribuiu a lei para esclarecê-la. O alegado acordo seguiria as diretrizes do acordo de leniência, do compromisso de cessação de conduta ou uma outra modalidade? Quem define isso? O Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada?

Além disso, a lei traz outro esclarecimento sobre a solução consensual, com a possibilidade de interromper o prazo para a contestação por até 90 dias.

Entretanto, essas duas tímidas e genéricas alterações acabam por confundir ainda mais o fenômeno da autocomposição na improbidade administrativa. O novo §1°, ao tratar do acordo de não persecução cível, dispõe que sua determinação seguirá os "termos desta Lei".

O problema — sem entrar no mérito do que previa o Projeto de Lei — foi que o presidente da República vetou o que seria o artigo 17-A da lei, o qual continha a disciplina mínima do acordo. Para tanto, arguiu a violação da legitimidade para o acordo, uma vez que o projeto de lei atribuía somente ao Ministério Público a possibilidade de celebração.

Se a proposta do Congresso Nacional para o Projeto de Lei já podia ser considerada deficitária por ignorar elementos essenciais da celebração dos acordos em sede de atos de improbidade administrativa, tais como a distinção entre leniência prévia e concomitante, os benefícios que poderiam ser concedidos ao agente improbo, ou mesmo critérios objetivos de negociação por parte do Ministério Público, dentre outros aspectos, os vetos do Poder Executivo tornaram mais conturbada a alteração legislativa.

Abre-se espaço para uma autocomposição sem qualquer regulação. Inclusive, os próprios vetos do Executivo caminharam no sentido de não autorizar a composição no decorrer do processo e não reconhecer o Ministério Público como único legitimado para a celebração de acordo, o que certamente contraria as expectativas a que a alteração legislativa visava.

Inequivocamente coadunamos com a necessidade da reforma da Lei de Improbidade Administrativa que, ao vedar a adoção de medidas autocompositivas, fechava-se a uma das formas pelas quais seria possível solucionar tais controvérsias. Todavia, a reforma imposta pela Lei 13.964/19, ao invés de solucionar o problema acabou intensificando-o, gerando maior insegurança jurídica no tratamento da autocomposição em sede de improbidade administrativa.

Importante destacar, por fim, que estão em trâmite outros Projetos de lei, como o PL 10.887/18[6] da Câmara do Deputados, e o PL 3.359/19[7] do Senado Federa, propondo alterações não somente em relação à autocomposição mas também a outros aspectos da Lei 8.429/92. Em um cenário de propostas legislativas que versem sobre a Improbidade Administrativa de forma específica e não acidental – como o fez a Lei 13.964/19 — podemos ser mais otimistas de que o tema terá um tratamento mais apropriado.