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Trânsito em julgado e morosidade nos processos de controle externo

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Muito se tem discutido a respeito da prisão, após condenação em segunda instância (quando já não cabe mais qualquer reapreciação da prova em que se fundamentou a decisão penal condenatória) ou o aguardo ao trânsito em julgado, isto é, a prisão condicionada ao julgamento do último recurso, no último tribunal[1], o que não raro acontece após mais de década, diante de um sistema que convive com recursos sobre recursos, muitos protelatórios.

Na prática, a discussão, não apenas restrita ao campo penal, faz reverberar a máxima de que “Justiça tardia nada mais é do que injustiça institucionalizada” (Ruy Barbosa).

De fato, a demora na prestação jurisdicional contrasta com o princípio da celeridade processual, que, de tão relevante, foi inserido na Constituição Federal (CF), de sorte que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII).

Em matéria de controle externo, a cargo dos Tribunais de Contas, a situação também preocupa.

Citem-se as Tomadas de Contas Especiais (TCEs),[2] processos, normalmente, constituídos no âmbito da entidade onde ocorreu o dano ao patrimônio público, e lá, instruídos. Após, são encaminhados ao controle interno, para certificação de contas e, somente então, são remetidos aos Tribunais de Contas (TCs), competentes para julgá-los. No caso de ser confirmado e quantificado o prejuízo, com a identificação do responsável, a decisão se constitui em título executivo, sendo remetida à Procuradoria do Estado/Advocacia Geral da União, para providenciar a devida cobrança.

Mas, na prática, não é bem assim que as coisas acontecem. Citando o Distrito Federal (DF), hoje, quem lesa os cofres públicos distritais, e é submetido a um processo de TCE, praticamente, tem a certeza da impunidade.

Inconformado com essa realidade, o Ministério Público de Contas do DF (MPC/DF) vem, desde 2007[3], chamando a atenção para o problema[4]. Estudo, elaborado pela Instituição, demonstrou que, no mês utilizado pela pesquisa, quase 90% das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas do DF (TCDF), nessa classe, limitavam-se a prorrogar prazos para a conclusão das TCEs, em processos que tramitavam há mais de década ou próximo a isso[5].

Em 2017, o MPC/DF voltou a provocar o TCDF, o que se sucedeu em 2018 e 2019, mas a questão foi atrelada à conclusão de outro processo (17473/12), que tramita há mais de sete anos, e cujo objeto é a revisão da Resolução-TCDF nº 102/98, norma que dita o rumo dessas TCEs, editada há remotos 30 anos.

A situação é a mesma, em face das cobranças executivas. O MPC/DF demonstrou que a recuperação do patrimônio público, por esse modo, é pífia. Nem 1% retornam aos cofres públicos. A demora entre a cobrança e o fato que gerou a responsabilização é a principal causa para a ineficiência do sistema, consequência direta, muitas vezes, da lentidão das Tomadas de Contas Especiais.

Em 2015, o TCDF, após a provocação ministerial, decidiu constituir um Grupo de Trabalho que enfrentaria o tema. Para total espanto, revelou-se que sequer há segurança em relação às informações a respeito, uma vez que o registro das penalidades pecuniárias estabelecidas é realizado de forma precária. Os dados evidenciaram “a necessidade do urgente aperfeiçoamento dos mecanismos de controle que envolvem o acompanhamento dos débitos e multas impostos pelo TCDF, em especial aqueles afetos à cobrança executiva, tendo em conta a evidente discrepância entre o total imputado e o montante ressarcido aos cofres públicos”.

O resultado é desalentador. É possível que, em 2018, do total de R$ 82 milhões de débitos, que constituíram títulos executivos lavrados pelo TCDF, somente R$ 10 mil reais tenham voltado aos cofres públicos do DF.

A ineficiência, todavia, não para por aí.

Outro capítulo a ser enfrentado é o sobrestamento, isto é, as decisões que pausam processos de controle externo, para aguardar o trânsito em julgado de ações judiciais. Em caso recente, o TCDF mandou aguardar o julgamento do Eg. Supremo Tribunal Federal-STF nos autos RE 636886, Tema 899 de Repercussão Geral reconhecida - Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas[6]..

É provável, então, que, nesse compasso de espera, venha a prescrever incontável número de processos, que poderiam estar tramitando, rumo ao correto ressarcimento dos cofres públicos[7].

Atento a essa questão, o MPDFT, em parceria com o MP de Contas do DF, obteve êxito em Ação Civil Pública contra um dos sobrestamentos determinados:

Consoante já mencionado em linhas volvidas o exercício de fiscalização dos contratos celebrados pela Administração Pública é obrigação e não faculdade do Tribunal de Contas, portanto, quando este profere decisão que afasta ou adia o cumprimento dessa obrigação está descumprindo um dever legal.

Não se trata no caso de conveniência ou oportunidade sobre sobrestamento de processo administrativo, como alegado na contestação, mas sim de omissão de dever legal.

Em razão da independência das esferas e, considerando, ainda, que o objeto de apuração pelo Tribunal de Contas e objeto das ações de improbidade administrativa são totalmente distintos, o processo administrativo só poderia ser suspenso em razão de ação judicial, se houvesse alguma determinação judicial nesse sentido, o qual não ocorreu, portanto, está evidenciado que houve descumprimento de dever legal de exercer a fiscalização, razão pela qual o pedido é procedente (Número do processo: 0706145-15.2017.8.07.0018).

Num quadro como esse, é importante remarcar que a morosidade desses processos, seja porque os ritos burocráticos impostos às TCEs não se sustentam em face dos princípios constitucionais da eficiência e da celeridade; seja, porque o sobrestamento não é devido, em face da independência de instâncias, não pode passar incólume.

É grave, portanto, a distorção evidenciada, ainda mais em razão do fato de que Tribunais de Contas funcionam em sistema de jurisdição única, ou seja, não há outras instâncias ou tribunais revisores, na linha sucessória, após as decisões que proferem, fato que deveria requerer julgamentos mais céleres.

Vale a pena recordar que, nos termos do artigo 195 do Código Civil, as pessoas jurídicas têm ação contra aqueles que derem causa à prescrição.

No momento, infelizmente, apenas o cidadão está sendo punido, já que a demora e falta de justa causa para a conclusão célere de processos, no âmbito do controle externo, gera prejuízos aos cofres públicos, suportados, em última análise, pela sociedade, que mantém esse mesmo sistema[8].


[1] Vide: “5 argumentos a favor da prisão em segunda instância” (https://www.youtube.com/watch?v=wdTA0n3cYk0).

[2] “Tomada de Contas Especial é um processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento.” (art. 2º, caput, da IN/TCU n.º 71/2012). Ver, ainda: https://portal.tcu.gov.br/contas/tomada-de-contas-especial/conheca-a-tomada-de-contas-especial.htm.

[3] Representação 15/07 (Processo 11126/08).

[4] Esses e outros assuntos encontram-se no Relatório Executivo do MPC/DF (junho de 2015 a junho de 2019): http://www.cnpgc.org.br/wp-content/uploads/2019/06/Relat%C3%B3rio-Executivo-2019.pdf.

[5] Atos normativos em vigor, no DF, todavia, estipulam prazo máximo de 150 dias para que a TCE esteja apta a ser encaminhada ao TCDF.

[6] O STF já decidiu, que não se pode retroagir, para considerar prescrita pretensão que não o era à época do oferecimento da ação judicial (RE 566.621/RS). Por sua vez, o CPC, em seu artigo 927, parágrafo 3º, admite a modulação dos efeitos da alteração de jurisprudência dominante, com vistas ao interesse social e à segurança jurídica, do mesmo modo em que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, no artigo 23, estabelece que a decisão judicial que alterar a interpretação de lei, deverá dispor sobre regime de transição.

[7] Relação fornecida pelo TCDF ao MPDFT deu conta da existência de processos sobrestados até mesmo quando o trânsito em julgado já se havia operado. Até agosto de 2019, existiam 385 processos sobrestados no TCDF e desses, 155 feitos estão sobrestados em decorrência de processos judiciais. A situação é ainda mais preocupante quando se observa o esforço fiscalizatório que esses processos sobrestados abrangem. São, portanto, temas e fiscalizações que ficam na dependência de decisões judiciais, cujo trânsito em julgado não tem prazo certo para ocorrer. Além disso, a prática aniquila a Lei da Ficha Limpa, já que vários responsáveis acabam não tendo suas contas julgadas, concorrendo, sem a menor admoestação, a pleitos eleitorais.

[8] Perfeita a colocação do atual Controlador-Geral do DF, Dr Aldemário Castro, para quem é preciso olhar para a Administração Pública com o olhar do cidadão, daquele que paga as nossas remunerações. “Com certeza, o contribuinte, ao olhar para as atividades de Tomadas de Contas Especiais, o faria com muita reserva. O patrão que os paga não iria gostar nem um pouquinho de ver como essa atividade está sendo realizada” (http://www.cg.df.gov.br/controlador-geral-do-df-anuncia-criacao-de-gt-para-melhorar-efetividade-de-tomadas-de-contas-especiais/). Ou ainda: “É uma situação completamente periclitante e inaceitável. Ninguém na face da Terra pode aceitar qualquer coisa em patamar tão baixo” (https://www.metropoles.com/distrito-federal/cgdf-passa-a-divulgar-tomadas-de-contas-de-especiais-contra-corrupcao

 é procuradora do Ministério Público de Contas do Distrito Federal e membro do Movimento do Ministério Público Democrático (MPD).

Revista Consultor Jurídico, 4 de novembro de 2019, 8h00

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