O Supremo contra a insegurança jurídica do TCU: o caso do Fundo Constitucional do DF

No dia 27 de março, o Plenário do Tribunal de Contas da União contou com a inusitada presença do governador do Distrito Federal, Ibaneis Rocha, para acompanhar o julgamento do TC 011.359/2006-1. No processo, o TCU discutiria acerca da utilização dos valores referentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte de servidores do DF remunerados pelo Fundo Constitucional do Distrito Federal.

Preocupado com a grave crise econômica e fiscal que perpassa o governo local e com apenas três meses de governo, Ibaneis subiu à tribuna da corte de contas para apresentar uma questão de ordem no sentido de unificar as discussões a respeito do fundo constitucional. Para o governador, falta previsibilidade ao gestor público a respeito da operação do referido fundo.

Não obstante os apelos do governador para conferir maior segurança jurídica ao administrador, os ministros do TCU entenderam pela possibilidade de julgamento do processo, dando prosseguimento ao julgamento da causa.

Ainda em agosto de 2008, sob a relatoria do ex-ministro Marcos Vinicios Vilaça, o TCU proferiu o Acórdão 1.665/2008 – Plenário, no qual restaram uma série de determinações para que o então Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento tomassem as medidas cabíveis quanto aos procedimentos necessários para a regularização do recolhimento dos valores pelo DF. O Ministério Público de Contas e a Advocacia-Geral da União recorreram da decisão.

Em junho de 2010, após finalização de trâmites internos, o Ministério da Fazenda comunicou ao DF que o repasse da União ao fundo constitucional seria feito pelo valor líquido, já descontado o IRRF para os cofres da União.

Em seguida, após pedido da Procuradoria do DF, o então ministro relator Raimundo Carreiro proferiu despacho cautelar no dia 16 de junho de 2010, para que a União se abstivesse de reter ou cobrar parcelas do IRRF incidente sobre o pagamento das remunerações do quadro das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do DF, pagos com recursos do fundo constitucional, até o trânsito em julgado do processo no âmbito do TCU.

A cautelar do ministro Raimundo Carreiro foi referendada pelo Plenário da corte no dia 23 de junho de 2010, conforme indicado no artigo 276, parágrafo 1º, do Regimento Interno do TCU. À época, apenas o ministro Augusto Sherman e o então auditor Walton Alencar Rodrigues foram contra a concessão da cautelar.

Quase 10 anos depois, no dia 27 de março, o processo foi à julgamento. Caso o TCU entendesse pela impossibilidade de repasses integral dos valores do fundo constitucional, a cautelar de 2010 seria revogada, e os valores de imposto dos servidores custeados pelo fundo constitucional — estimados em R$ 10 bilhões —- recebidos pelo Distrito Federal nesse período deveriam ser devolvidos à União.

O voto do ministro relator Aroldo Cedraz foi orientado pelas considerações dos ministros Benjamin Zymler e Walton Alencar Rodrigues, que apresentaram extensos votos concluindo pela impossibilidade de se permitir que o governo do DF se apropriasse dos referidos recursos. Acompanharam esse entendimento a maioria dos ministros do tribunal, vencidos os ministros Augusto Nardes e Raimundo Carreiro.

O ministro Walton Alencar Rodrigues chamou atenção para a cautelar concedida por Raimundo Carreiro no ano de 2010: “(…) concessivas de cautelares têm efeitos práticos na federação brasileira. Digo, Senhor Presidente, que essas decisões não são politicamente isentas, não são politicamente neutras”.

De outro lado, o ministro Raimundo Carreiro ficou visivelmente irritado com a fala do colega. Ao final da sessão, Carreiro teria afirmado que a fala do ministro Walton tinha a pretensão de “criminalizar o relator”. Ainda, o ministro Raimundo Carreiro criticou a inércia da AGU: “(…) estou me referindo à AGU, por que que ela não foi no Supremo? (…) A decisão do Tribunal está tomada e eu sou disciplinado. Eu sei que não se fala sobre um vencido, embora todo mundo fale, mas eu sou disciplinado. Mas eu vou esperar uma decisão fora dos muros do Tribunal”.

Visivelmente preocupado com o entendimento final da corte, o governador Ibaneis requereu que o TCU modulasse os efeitos da determinação, propondo que o passivo de R$ 10 bilhões não fosse imediatamente cobrado, bem como que fosse concedido ao governo do DF um prazo para ajuste do orçamento fiscal aprovado para o exercício de 2019. Para Ibaneis, a estruturação financeira do Distrito Federal durante a vigência da cautelar se deu de acordo com a confiança no referendo da corte, e esta deveria respeitar o princípio da segurança jurídica.

Entretanto, os apelos do governador não foram acolhidos pela corte de contas. Ao final da sessão, Ibaneis afirmou categoricamente que iria discutir o assunto no Supremo Tribunal Federal.

De fato, considerando a flagrante insegurança jurídica dos efeitos práticos da determinação adotada pelo TCU, o assunto deveria ser resolvido fora dos muros do TCU e dentro dos muros do Supremo.

Foi o que aconteceu no dia 2 de maio, quando o ministro Marco Aurélio Mello, do STF, acatou o muito bem fundamentado pedido liminar da Procuradoria do DF, nos autos da ACO 3.258, para suspender os efeitos práticos do Acórdão 689/2016 do Plenário do TCU.

Para o ministro Marco Aurélio, a concessão se fez necessária para preservar o princípio da segurança jurídica: “Pior: em um país no qual até o passado é incerto, parafraseando construção atribuída ao ex-ministro da Fazenda Pedro Malan, cumpre preservar a tão almejada segurança.”

Ainda segundo Marco Aurélio, “cogitar do dever de ressarcimento aos cofres do Tesouro Nacional dos valores tidos como indevidamente repassados desde o ano de 2003 poderá ocasionar verdadeiro colapso nas finanças do Distrito Federal”.

A liminar no STF foi uma grande conquista da Procuradoria do DF, permitindo ao governo distrital que sua organização fiscal não fique prejudicada. No entanto, o assunto mais importante tratado no presente caso é a defesa do combalido princípio constitucional da segurança jurídica. Isso porque, de fato, não é possível se organizar em um país no qual “até o passado é incerto”.