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Opinião

O Regime de Recuperação Fiscal e a necessidade de concursos públicos

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1. Introdução
Em uma quadra econômica adversa, como a que experimentamos nos últimos anos, o concurso público é a grande esperança de muitos. O problema é que a crise, agora, tem uma acentuada dimensão fiscal, afetando as contas das entidades que promovem os concursos, principalmente os estados. Surge então uma questão relevante: até a recuperação das contas públicas, estariam vedados os concursos? Neste breve artigo, será abordado o caso emblemático do estado do Rio de Janeiro, o primeiro a pactuar com a União, em setembro de 2017, a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF) previsto pela Lei Complementar 159, de 2017.

2. As premissas constitucionais
Antes da análise da normatização de emergência produzida a partir de 2016, referência obrigatória, por óbvio, é a Constituição da nossa República, cujo artigo 37, II, estabelece que “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.

No serviço público, portanto, a regra — constitucional — é a admissão pela via do concurso, restando excepcionais as nomeações para cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração.

Não é difícil entender a opção constitucional. Na dicção do Supremo Tribunal Federal, a “obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos cidadãos”. Tais palavras, assinale-se, figuram no acórdão de ADI relativa ao estado de Tocantins, que, de forma desproporcional, criou nos quadros do seu Poder Executivo um enorme número de cargos em comissão. “A não submissão ao concurso público”, segundo o Supremo naquele julgamento, “fez-se regra no Estado de Tocantins”, daí se perfazendo “afronta ao art. 37, inc. II, da Constituição da República”, com a consequente procedência do pleito de inconstitucionalidade, fixando-se o prazo máximo de 12 meses para a realização de concurso visando à substituição dos servidores nomeados ou designados de maneira inconstitucional[1].

Por sinal, o elevado número de cargos comissionados nos quadros do setor público brasileiro consiste em vício que muitos analistas consideram extremamente nefasto, perpetuando práticas clientelistas e patrimonialistas seculares, em detrimento do princípio republicano.

A par da primazia do concurso público, colhem-se diretamente do texto constitucional os imperativos da eficiência da administração pública (artigo 37, caput) e da adequação dos serviços públicos (artigo 175, IV), daí se desdobrando outras notas, como a necessária continuidade da atuação estatal. De fato, o Estado brasileiro, em sentido lato, não pode de forma alguma parar de funcionar, mesmo — ou especialmente — em um cenário de crise, sob pena do fenecimento de inúmeros direitos fundamentais, entre eles o maior de todos, o direito à vida.

Expostas rapidamente as premissas constitucionais da questão aqui discutida — a primazia do concurso como forma de acesso a cargos ou empregos públicos e os ditames da eficiência e da adequação dos serviços públicos —, já se pode passar ao exame da normatização produzida, nos âmbitos federal e estadual, para o enfrentamento da crise fiscal.

3. Os concursos públicos e a normatização visando ao enfrentamento da crise fiscal
O primeiro ato normativo a destacar, em ordem cronológica, é o Decreto estadual 45.682, de 8 de junho de 2016, que determinou a adoção de medidas para a redução de custos no âmbito da estrutura do Poder Executivo do estado do Rio de Janeiro. Tal decreto vedou, por 12 meses, “a realização de novos concursos para o provimento de cargos efetivos” e “a nomeação para ocupação de cargos efetivos” (artigos 3º e 4º). Esse prazo foi ampliado, pelo Decreto estadual 46.043, de 12 de julho de 2017, para 24 meses.

Já a Lei Complementar 159, de 19 de maio de 2017, instituiu o Regime de Recuperação Fiscal dos Estados e do Distrito Federal, bem como alterou parcialmente a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Complementar 156, de 2016 (que estabeleceu o Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal). De acordo com a LC 159/2017, os entes que desejarem aderir devem cumprir várias exigências para obter determinadas vantagens, notadamente a “redução extraordinária integral das prestações relativas aos contratos de dívida administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda por prazo igual ou inferior ao estabelecido para a vigência do Regime de Recuperação Fiscal” (artigo 9º), valendo acrescer que o plano de recuperação previsto no mesmo diploma tem o prazo máximo de 36 meses, prorrogável por igual período (artigo 2º, parágrafo 2º).

No que toca diretamente ao tema deste trabalho, a LC 159/2017 vedou aos estados aderentes, durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal, “a admissão ou a contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacância de cargo efetivo ou vitalício” (inciso IV do artigo 8º); vedou igualmente “a realização de concurso público, ressalvadas as hipóteses de reposição de vacância” (inciso V do artigo 8º).

Nesse ponto, a LC 159/2017 seguiu a Emenda Constitucional 95, de 15 de dezembro de 2016 (instituidora do Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União), que contém cláusulas idênticas quanto à admissão de pessoal e à realização de concursos públicos (artigo 109, IV e V, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentado pela EC 95/2016).

Por fim, cite-se a Lei estadual 7.629, de 9 de junho de 2017, que autorizou o Poder Executivo do estado do Rio de Janeiro a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal trazido pela LC 159/2017. Consoante o artigo 4º da lei estadual, “durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal, fica vedada a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa, aquelas decorrentes de vacância de cargo efetivo ou vitalício, bem como da convocação dos aprovados em concursos públicos realizados ou homologados antes da edição do Decreto nº. 45.692, de 17 de junho de 2016” (relativo ao estado de calamidade pública no âmbito da administração financeira do estado do Rio de Janeiro).

Portanto, o Decreto estadual 45.682/2016, com eficácia restrita ao Poder Executivo, desautorizou concursos públicos e nomeações referentes a cargos efetivos, mas a mesma interdição não foi acompanhada pela Lei estadual 7.629/2017, que seguiu a fórmula da Lei Complementar 159/2017, ambas permitindo as reposições decorrentes de vacância de cargo efetivo ou vitalício.

4. Considerações conclusivas
Cotejando-se as premissas constitucionais declinadas no item 2 com os diplomas normativos listados no item 3, a que conclusões podemos chegar?

Bem se percebe que a Lei Complementar 159/2017 e a Lei estadual 7.629/2017 chegam a uma satisfatória harmonização dos interesses em jogo. Em nome do reequilíbrio fiscal, restringe-se a admissão de servidores efetivos e a realização de concursos, mas de uma forma temperada. As reposições são autorizadas, tanto para cargos comissionados como para cargos efetivos. O Estado, insista-se, não pode parar de funcionar, pois é dele que derivam prestações fundamentais para a população, sobretudo a população mais carente.

Fosse absoluta a vedação a contratações e concursos, ficariam seriamente feridas as cláusulas constitucionais da eficiência da administração pública e da adequação dos serviços públicos, bem como a da primazia dos concursos públicos.

No que concerne aos cargos de chefia e de direção, cargos comissionados de livre nomeação e exoneração, a administração pública não poderia, por exemplo, recompor secretários e subsecretários de Estado, assim como todos os diretores a eles vinculados, exercentes de função de confiança. A reposição das vagas de cargos em comissão é indispensável e bloqueá-la causaria a paralisia da máquina pública.

No que tange aos cargos efetivos, eles são a alma de uma administração pública eficiente e republicana. Sem a possibilidade de reposição, as consequências mostram-se igualmente negativas para a prestação adequada do serviço público. Importantes carreiras, que somente podem ser ocupadas por servidores estáveis ou vitalícios, correm o risco de considerável esvaziamento.

E mais. Sem o suprimento das vacâncias dos cargos efetivos ou vitalícios — pela via do concurso público —, sucedem apenas nomeações relativas a cargos comissionados, que à luz da Constituição deveriam ser a exceção, nunca a regra. Materializa-se dessa forma um quadro que afronta a primazia constitucional dos concursos públicos, primazia que é instrumento de efetivação, na voz do Supremo Tribunal Federal, dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa.

Se a fórmula conciliadora utilizada pela Lei Complementar 159/2017 e Lei estadual 7.629/2017 é a que melhor parece atender ao interesse público, o que dizer do Decreto estadual 45.682/2016, que vedou “a realização de novos concursos para o provimento de cargos efetivos” e “a nomeação para ocupação de cargos efetivos”?

Trata-se, é certo, de uma opção discricionária do governo do estado do Rio de Janeiro, afirmada em um momento de crise. Nem por isso, todavia, está a salvo de algumas ponderações e observações críticas.

Nesse sentido, repare-se que a vedação levada a efeito pelo decreto se ateve aos cargos efetivos, sem nada dispor sobre os cargos comissionados. Por sinal, basta abrir o Diário Oficial do estado do Rio de Janeiro para constatar que todos os dias novos servidores são nomeados para a reposição de cargos em confiança, em todas as esferas da administração. São nomeações manejadas, naturalmente, com mais facilidade, por independerem da prévia realização de concurso público. Nesse ponto, exatamente, acendem-se os riscos enfatizados no presente artigo, pondo-se em xeque comandos constitucionais relevantes que interessam à satisfação de direitos elementares da população.

Saliente-se, ademais, que a Lei estadual 7.629/2017, hierarquicamente superior, não reproduziu as vedações do Decreto estadual 45.682/2016. A própria Lei Complementar 159/2017, que instituiu o Regime de Recuperação Fiscal a que aderiu o estado do Rio de Janeiro, também não reproduziu as vedações. Em outras palavras, cuida-se de opção do governo do estado do Rio de Janeiro que não se afina perfeitamente com as normas legais existentes sobre o assunto, as quais não deixaram de resguardar, mesmo na ambiência da crise fiscal, a primazia constitucional dos concursos e os imperativos igualmente constitucionais ligados à atuação da máquina pública.

De tudo isso se infere, sem maior dificuldade, que às vedações do Decreto 45.682/2016 (prorrogadas pelo Decreto 46.043/2017) não se deve dar compreensão ampliativa, muito pelo contrário. Trata-se de vedações sem correspondência legal e que podem, concretamente, colidir com normas constitucionais. Assim, a opção discricionária do governo do estado do Rio de Janeiro tem eficácia limitada à estrutura do seu Poder Executivo, não podendo ser estendida a outros Poderes e a organismos autônomos, como é o caso do Ministério Público e da Defensoria Pública[2].

Uma síntese final. Em solo fluminense, no atual cenário, os concursos públicos estão vedados temporariamente no âmbito exclusivo do Poder Executivo, mas não na esfera de outros Poderes e de organismos autônomos. A vedação existente, é bom acentuar, acha-se aposta unicamente em ato normativo infralegal. A opção da Lei Complementar 159/2017 e da Lei estadual 7.629/2017, ambas relativas ao Regime de Recuperação Fiscal a que aderiu o estado do Rio de Janeiro, foi restringir os concursos públicos de forma temperada, ressalvando a necessidade de reposição atinente aos cargos efetivos ou vitalícios. É a opção, como se viu, que melhor pondera a imposição do reequilíbrio fiscal com as exigências constitucionais da primazia dos concursos e da atuação eficiente e adequada da máquina pública.


[1] AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXPRESSÃO “CARGOS EM COMISSÃO” CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 5º, DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º E DO CAPUT DO ART. 6º; DAS TABELAS II E III DO ANEXO II E DAS TABELAS I, II E III DO ANEXO III À LEI N. 1.950/08; E DAS EXPRESSÕES “ATRIBUIÇÕES”, “DENOMINAÇÕES” E “ESPECIFICAÇÕES” DE CARGOS CONTIDAS NO ART. 8º DA LEI N. 1.950/2008. CRIAÇÃO DE MILHARES DE CARGOS EM COMISSÃO. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 37, INC. II E V, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (...) 3. O número de cargos efetivos (providos e vagos) existentes nos quadros do Poder Executivo tocantinense e o de cargos de provimento em comissão criados pela Lei n. 1.950/2008 evidencia a inobservância do princípio da proporcionalidade. 4. A obrigatoriedade de concurso público, com as exceções constitucionais, é instrumento de efetivação dos princípios da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, garantidores do acesso aos cargos públicos aos cidadãos. A não submissão ao concurso público fez-se regra no Estado do Tocantins: afronta ao art. 37, inc. II, da Constituição da República. Precedentes. 5. A criação de 28.177 cargos, sendo 79 de natureza especial e 28.098 em comissão, não tem respaldo no princípio da moralidade administrativa, pressuposto de legitimação e validade constitucional dos atos estatais. 6. A criação de cargos em comissão para o exercício de atribuições técnicas e operacionais, que dispensam a confiança pessoal da autoridade pública no servidor nomeado, contraria o art. 37, inc. V, da Constituição da República. Precedentes. (...) 8. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 5º, caput, e parágrafo único; art. 6º; das Tabelas II e III do Anexo II e das Tabelas I, II e III do Anexo III; e das expressões “atribuições”, “denominações” e “especificações” de cargos contidas no art. 8º da Lei n. 1.950/2008. 9. Definição do prazo máximo de 12 (doze) meses, contados da data de julgamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, para que o Estado faça a substituição de todos os servidores nomeados ou designados para ocupação dos cargos criados na forma da Lei tocantinense n. 1.950. (ADI 4125, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 10/06/2010)
[2] A autonomia do Ministério Público já se acha consolidada de longa data, mas a da Defensoria Pública, plasmada sobretudo pela Emenda Constitucional n. 45/2004, só mais recentemente é que começou a ser percebida. Sobre a questão, por sinal, a legislação citada neste trabalho é eloquente. Em inúmeros dispositivos (à guisa de exemplificação: art. 107, V, do ADCT, acrescentado pela EC 95/2016; art. 1º, § 3º, da LC 159/2017; art. 1º, § 1º, da Lei 7.629/2017), é reconhecida plenamente a autonomia da Defensoria. Lembre-se ainda, no tocante ao tema específico deste trabalho, que à Defensoria Pública do Estado, dentro da sua autonomia administrativa, compete “abrir concurso público e prover os cargos de suas Carreiras e dos serviços auxiliares” (art. 97-A da Lei Complementar n. 80/1994, incluído pela Lei Complementar n. 132/2009).

José Augusto Garcia de Sousa é defensor público no estado do Rio de Janeiro, professor de Processo Civil da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e mestre e doutor pela mesma instituição.

Revista Consultor Jurídico, 15 de março de 2018, 6h06

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