Estudo estrangeiro sobre infraestrutura de transporte no Brasil traz reflexões valiosas

A infraestrutura de transportes é apontada globalmente como uma das principais condicionantes do desenvolvimento. A histórica deficiência brasileira nesse setor reverbera em redução de competitividade global, algo que é atestado pelos mais diversos rankings internacionais[1]. Com isso em vista, os investimentos em transportes cresceram na ordem de três vezes e meia no curso da primeira década dos anos 2000, porém, após um período inicial de estagnação, experimentamos redução significativa a partir de 2015[2].

Apesar do diagnóstico uníssono quanto à necessidade de atração de mais investimentos para o aprimoramento de nossa cadeia logística, ainda padecemos de falta de atratividade, muitas vezes atribuída a níveis elevados de insegurança jurídica[3]. Cada vez mais, torna-se evidente a necessidade de reflexão profunda sobre nosso modelo, especialmente no que diz respeito à governança regulatória, abarcando os mais diferentes atores, como agências reguladoras, formuladores de política pública e órgãos de controle.

O Centre for Analysis of Risk and Regulation (Carr), da London School of Economics and Political Science (LSE), sob a coordenação do professor Martin Lodge[4] e com o apoio do RAND Corporation e do Ipea, produziu importante relatório de pesquisa sobre a regulação da infraestrutura de transportes no Brasil[5], que contém valiosas reflexões e propostas sobre a governança regulatória no país.

A importância fundamental do relatório reside tanto em sua profundidade quanto na procedência insuspeita. Cuida-se de um valioso olhar externo sobre o setor brasileiro de infraestrutura de transportes, realizado por centro acadêmico de excelência e renome internacional, mas que não se furtou de buscar informações robustas e específicas de nosso contexto nacional[6]. Realizada entre junho de 2016 e março de 2017, a pesquisa coincidiu com um dos períodos mais dramáticos de nossa história recente, o que só reforça sua importância. Logo no prefácio, os pesquisadores salientam a importância do aperfeiçoamento regulatório como mecanismo de retomada do crescimento no país:

“O Brasil está passando por um período extraordinariamente difícil. A regulação desempenha um papel fundamental no incentivo do desenvolvimento de infraestruturas logísticas. É um desafio de longo prazo que transpõe os mandatos de qualquer governo”.

O conteúdo é abrangente e consistente, sendo inviável resumi-lo neste espaço. Mas vale a pena destacar, da sumarização de desafios diagnosticados, (i) a importância de uma perspectiva estratégica, com planejamento e marcos regulatórios de longo prazo, e que leve em consideração análises intermodais; (ii) a necessidade de aprimoramento do ambiente de diálogo entre Casa Civil, ministérios, agências reguladoras e empresas; e (iii) a urgência em se combater a cultura do oportunismo, mostrando que os regimes regulatórios são credíveis e não estão propensos a renegociação com base em pressão política.

O relatório enfatiza que, em setores complexos, com relações de longo prazo, a incerteza é inerente. Apontou ser essencial, então, a existência de mecanismos consistentes de renegociação de contratos incompletos, bem como que o Estado detenha capacidade institucional para lidar com as necessidades que podem surgir ao longo do tempo, com as pressões de grupos de interesse, inovações tecnológicas e riscos inerentes a esse tipo de projeto. Evidencia, assim, a necessidade de se assegurar a adaptabilidade sem sacrificar a previsibilidade. Conforme diagnóstico da LSE, a pressão política acaba impondo elevada adaptabilidade e minando a previsibilidade.

A partir de uma análise atenta à inovação institucional representada pela criação do Programa de Parcerias e Investimentos (PPI), o estudo revela entusiasmo com a função de coordenação a que se propõe o novo órgão, a fim de tentar combater a dispersão de responsabilidades típica da estrutura administrativa brasileira. Isso tudo na crença de que saber “quem está no comando” é fundamental, para agentes públicos e privados.

Identifica-se, ainda, uma característica do debate sobre regulação no Brasil: o fato de ser orientado por uma ênfase na redução da discricionariedade, o que, segundo os pesquisadores, é um caminho infrutífero para se pensar a melhora da capacidade regulatória. Defendem a necessidade de se desenvolver uma discricionariedade disciplinada, mediante o aperfeiçoamento dos processos decisórios, produzindo, assim, decisões mais informadas; e a criação de instrumentos de engajamento que incentivem relacionamentos menos adversariais e que não gerem aversão ao risco. Tudo isso a fim de criar “espaços seguros” de decisão.

O estudo também é sensível ao proeminente papel desempenhado por órgãos de controle, em particular pelo TCU, a quem chama de “meta-regulador”. Revela imagem ambígua, que ora considera o TCU problemático, pois suas posições não refletem o ambiente de decisão regulatória setorial, ora vislumbra o tribunal como um espaço apto a “proteger” decisões técnicas contra pressões políticas. De todo modo, deixa bem claro o papel central que o tribunal tem desempenhado na regulação da infraestrutura de transportes.

Sob o ponto de vista estritamente técnico, o relatório da LSE merece toda a atenção de agentes públicos e privados que atuam no mercado de infraestrutura. O trabalho apresenta uma radiografia das características centrais do funcionamento do arranjo regulatório brasileiro, que pode servir de guia para empresas que atuam nesse mercado e potenciais investidores, além de apontar alguns dos principais gargalos e desafios da governança regulatória no país, apresentando propostas para superá-los, o que certamente tem valor inestimável para reguladores e dirigentes públicos.

Mais do que isso, o estudo constitui uma fonte externa de conhecimento sobre nossa infraestrutura de transportes, sem risco de eventual comprometimento com agentes públicos ou privados que atuam no setor. Com isso, o documento assume credibilidade inegável para servir de ponto basilar para uma reflexão profunda e séria sobre a melhora do ambiente institucional e de negócios do país, decisiva para o desenvolvimento nacional.

*Nesta quinta-feira (28/6), o Instituto Desburocratizar e o Grupo Público da FGV Direito SP receberão, em Brasília, o professor Martin Lodge para uma discussão com representantes da academia, da administração pública e da iniciativa privada sobre o relatório produzido pela LSE.