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Passado a Limpo

Parecer de 1925 ilustra características e malefícios da burocracia

Por 

Arnaldo Godoy [Spacca]Há um interessante caso da história da administração pública brasileira que ilustra de modo inusitado as características e malefícios de nossa burocracia. Em 1925 a Consultoria-Geral da República emitiu parecer sobre livros de registros de minas. Há notícia de um interessado, Paulo Marcus, que não consegui registrar documento denominado “manifesto do descoberto de mina”, sem que o qual não conseguiria explorar carvão na região de Tubarão, no estado de Santa Catarina.

Atenta leitura do parecer dá-nos conta de uma interminável recusa de responsabilidades, temperadas por argumentos formalistas absolutamente descomprometidos com a realidade. A solução proposta qualificava a impaciência do Consultor, em face da barafunda que a questão colocava. Do ponto de vista conceitual, pode-se inferir o peso e o custo da burocracia intransigente, praga que ameaça a vida negocial. Segue o parecer, na expectativa de que o leitor não tome o texto como uma anedota da vida burocrática:

"Gabinete do Consultor-Geral da República – Rio de Janeiro, 20 de abril de 1925.

              Excelentíssimo Senhor Ministro da Agricultura, Indústria e Comércio – Com o Aviso nº 23, de 31 de março último, dignou-se Vossa Excelência de solicitar meu parecer sobre o Registro de Minas, de que trata o Decreto número 15.211, de 28 de dezembro de 1921, e a que se refere o incluso processo, que ora restituo, atinente ao requerimento de Paulo Marcus.

              Rememorarei os antecedentes. Alega Paulo Marcus que, no intuito de explorar uma mina de carvão no distrito de Cocal, município de Urussanga, comarca de Tubarão, Estado de Santa Catarina, requereu ao Juiz de Direito da Comarca que mandasse registrar o manifesto do descoberto da mina, para os efeitos legais. O escrivão objetou, porém, que não era possível fazer o registro requerido, em vista de não ter livros para esse fim, e nem existir modelo para lhe servir de guia, proferindo então o Juiz o seguinte despacho: “À vista da informação supra, e não constando do Regulamento que baixou com o Decreto nº 15.211, de 28 de dezembro de 1921, os modelos a que se refere o art. 14, § 1º, do mesmo Regulamento, determino que os presentes atos permaneçam em cartório até que o Ministro da Agricultura, Indústria e Comércio de solução à consulta que nesta data lhe foi dirigida por este juízo”.

              Processada a reclamação de Paulo Marcus, opinou a Diretoria do Serviço Geológico e Mineralógico que os juízes devem suprir a omissão da lei mandando abrir livros provisórios para neles se lançarem os registros que lhes fossem requeridos, até que o Governo desse ao caso uma solução definitiva.

              O Doutor Consultor Jurídico do Ministério foi de parecer que o modelo a seguir para o registro é o mesmo adotado para o registro de imóveis, não havendo necessidade de nova formula; que os juízes não podem alegar a falta de modelo, e têm obrigação, por lei, de abrir, rubricar e encerrar os livros criados pelo Decreto, sendo em um registrada a propriedade das minas, e em outro o manifesto da descoberta, conforme a norma anexa ao decreto. Terminou propondo que se oficiasse ao Ministro da Justiça no sentido de, por circular aos juízes de direito, avisar que o registro da propriedade das minas segue o modelo do registro de imóveis.

              O Ministro da Justiça não concordou, porém, com o alvitre, dizendo, em Aviso nº 128, de 26 de janeiro do corrente ano, que àquele Ministério não cabe o expediente solicitado, visto como se trata de um registro feito nos Estados por serventuários nomeados pelos respectivos Governos, acrescentando que sem os modelos dos livros torna-se impraticável o registro das minas.

              Em consequência dessa reposta, Vossa Excelência resolveu expedir um telegrama-circular aos Presidentes e Governadores dos Estados, solicitando dos mesmos as necessárias providências para que o registro fosse feito nos livros de registro de hipotecas de imóveis “até à expedição dos modelos”.

              Contra essa providência insurgiu-se o Sr. Presidente de Minas Gerais, ponderando que não podia dar ordens aos oficiais do registro de imóveis, porque pertencem ao quatro do poder judiciário, e não estão, por isso, sujeitos a ordens e instruções do Executivo.

              O Senhor Presidente de Minas Gerais objetou ainda que a legislação federal não legitima a providência reclamada, conforme argumenta o Advogado-Geral do Estado, no parecer cuja cópia acompanhou aquela resposta, onde em resumo se diz que não cabe nos livros de registro de imóveis o das minas.

              O Doutor Consultor Jurídico rebate essa argumentação no seu 2º Parecer, datado de 25 de fevereiro último, e termina propondo que se renove ao Ministro da Justiça o pedido para, enquanto não forem consolidadas as disposições relativas aos registros públicos e o regulamento para execução do Decreto nº 4.827, de 1924, ser adotado, para o registro das minas, o modelo seguido para o registro de imóveis – inscrição e transcrição das minas.

              Foi neste estado da questão que Vossa Excelência se dignou de ouvir o meu parecer, o qual passo a formular.

Penso que a questão se pode solver facilmente por meio de um Decreto aprovando modelos para a escrituração dos dois livros criados pelo Regulamento das Minas (Decreto nº 15.211, de 28 de dezembro de 1921). É atribuição, e mesmo, dever do Executivo, consoante o disposto no art. 48, nº 1, da Constituição Federal “expedir decretos, instruções, e regulamentos para a fiel execução das leis”. A propósito recordarei a lição de JOÃO BARBALHO: “Para ser observado e praticado (o que a lei estatui), o Chefe da Nação, como autoridade a quem incumbe cumpri-la e fazê-la cumprir, tem o poder de estabelecer, por disposições de caráter obrigatório, os meios, regras, providências, e formulas a isso adequadas. Inclui-se esse poder na sua missão executiva; é uma função essencialmente inerente a ela. E na escolha desses meios e processos, - a menos que por motivo especial a lei expressamente tenha prescrito algum que considere indispensável ao bom êxito da providência legislada, é discricionário o poder do Chefe do Estado, e podem ser ulteriormente alterados ou mudados os regulamentos por ele expedidos, se as circunstâncias do negócio e do país assim o aconselharam, para melhor execução da lei, Agente responsável dessa execução, tal discrição não lhe pode ser recusada”.

              O Decreto nº 15.211, de 28 de dezembro de 1921, já determinou, no art. 14, que haverá em cada cartório de registro de imóveis e hipotecas dois livros especialmente destinados ao registro das minas, sendo um para registro de manifestos de descoberto, e outro para registro do direito a lavrar.     Esse decreto estava perfeitamente no âmbito da competência constitucional do Presidente da República, como acima ficou mostrado. Por ele visou-se a fiel execução da lei, que nenhuma disposição contém que se choque com esse dispositivo do Regulamento.

              De fato, a lei, instituindo o registro das minas, não disse que ele se fizesse num livro só; o registro pode, e deve abranger tantos livros quantos sejam necessários; determiná-los, e descrevê-los é tarefa, não da lei, mas do regulamento. Aconteceu, porém, que no § 1º, do art. 14 se declarou que os dois livros, por ele criados, seriam escriturados “de acordo com os modelos anexos”. Os modelos deviam ser, pelo menos, dois; mas, por circunstância que não está esclarecida, anexo só veio um dos modelos.

              Publique então o Governo o outro modelo. Com esta providência ficará preenchida, penso, a lacuna notada no Regulamento, e cessarão as dúvidas e incertezas que têm aparecido. É a melhor das soluções, porque será, esse novo decreto, um ato da autoridade do Governo da União Federal, que não precisa solicitar providências das autoridades locais para o perfeito cumprimento de uma lei federal.

              Em suma, é este o meu parecer: que Vossa Excelência mande organizar os modelos a que faz referência o § 1º do art. 14 do Decreto nº 15.211, submetida à assinatura do Senhor Presidente da República um decreto aprovando esses modelos, e mandando que sejam executados e cumpridos, podendo determinar quaisquer outras providências que julgue úteis à boa e fiel execução da lei.

              Tenho a honra de renovar a Vossa Excelência as seguranças da minha perfeita estima e elevada consideração.

Astolpho Rezende”

 é livre-docente em Teoria Geral do Estado pela Faculdade de Direito da USP, doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela PUC-SP, professor e pesquisador visitante na Universidade da California (Berkeley) e no Instituto Max-Planck de História do Direito Europeu (Frankfurt).

Revista Consultor Jurídico, 8 de outubro de 2015, 8h53

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