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Passado a Limpo

O caso da concessão dos cassinos do Rio de Janeiro e de Santos

Por 

Arnaldo Godoy [Spacca]Em 1922 discutiu-se a concessão dos cassinos do Rio de Janeiro e de Santos. O Ministro da Fazenda enviou um Aviso ao Consultor-Geral da República arguindo se havia direito adquirido da referida exploração, por parte de interessados que empreendiam o negócio dos cassinos nessas duas cidades portuárias. A legislação fora alterada, revogando concessões antigas, na hipótese de cassinos que não se encontrassem em áreas de estações termais.

O parecer que hoje divulgo revela uma densa reflexão jurídica, em torno do tema dos direitos adquiridos. O parecerista concluiu que a lei nova era aplicável à hipótese, e que as concessões deveriam ser revogadas. No entanto, lembrou que investimentos foram feitos, e que o Governo precisava levar em conta esse fato. Respondeu a pergunta feita, em seus aspectos jurídicos, e deixou para o Ministro da Fazenda resolver o problema, porquanto a lei não lhe permitia uma outra solução. Com muita inteligência e responsabilidade, o Consultor-Geral da República, opinou juridicamente, e não avançou em soluções econômicas ou políticas, que eram da alçada do Ministro da Fazenda. Segue o parecer:

Gabinete do Consultor-Geral da República — Rio de Janeiro, 21 de fevereiro de 1922 —

Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado dos Negócios da Fazenda — Com o Aviso nº 22, de 10 do corrente, recebi de Vossa Excelência, para dar parecer, acompanhados dos respectivos processos, os requerimentos de Juan Carlos Mendoza e Augusto Lurati, e Miramar Sociedade Anônima, os dois primeiros concessionários de jogo pelo prazo de 15 anos, no Cassino em construção na Praia de Copacabana, nesta Cidade, e a segunda, concessionária de igual favor no seu próprio Cassino, em Santos.

Pretendem os requerentes que tendo obtido a concessão de modo integral nos termos da lei vigente, expedida a carta de autorização, lavrado na extinta Procuradoria Geral da Fazenda Pública o termo respectivo, trata-se de um ato perfeito e acabado constituindo um direito adquirido e cuja validade não pode ter sido afetada pelos dispositivos do art. 59 e § 1º do Decreto Legislativo nº 4.440, de 31 de dezembro de 1921, que são do teor seguinte:  “As autorizações para a exploração de jogos de azar, a que se refere o art. 14 da Lei nº 3.987, de 8 de janeiro de 1920, e o Decreto nº 14.808, de 17 de maio de 1921, só poderão ser concedidas, a partir da data desta lei, aos clubes e cassinos das estações hidrominerais e termais do interior do país, frequentadas em períodos limitados do ano para o uso de águas medicinais e afastadas dos grandes centros de população. As concessões dadas que contrariam este artigo são consideradas de nenhum efeito, da data desta lei, e sem direito a qualquer indenização nos termos do § 4º do art. 14 da Lei nº 3.987 citada” .

Para se apurar do efeito que possa ter a lei nova sobre a validade dos atos praticados sob o regime da lei anterior, a primeira questão a ser estudada é a de verificar se se trata de uma lei meramente interpretativa. As leis interpretativas, não sendo propriamente leis novas, mas textos que se limitam a fixar o sentido de um texto anterior, são tidas como devendo atuar desde o momento da vigência da lei anterior, e isso porque, como claramente explica Lasalle, em seu livro clássico, a ideia, expressa em a nova lei já a lei anterior encerrava nela mesma (Théorie des Droits Acquis, vol. 1º, pág. 467). E a verdade é que a doutrina aceita reconhece que a lei interpretativa não pode influir sobre os fatos consumados e sobre a sentença passada em julgado, mas abrange os direitos adquiridos, ou melhor, não pode haver direitos adquiridos baseados na interpretação falsa da lei (Espínola, Sistema, vol. 1º, nota 34 da parte lª Capítulo III).

Parece-me evidente, entretanto, que não se trata aqui de uma lei interpretativa, cuja ação retroativa podia ser legítima. A lei para ser tida como interpretativa não deve alterar ou modificar o sentido da lei interpretada. Ora, na hipótese, a situação é a seguinte: A Lei nº 3.987, de 2 de janeiro de 1920, facultou ao Governo, em seu art. 14, conceder, mediante certas condições, permissão para jogos de azar “aos clubes e cassinos de estações balneárias, termais ou climatéricas”.

Agora o novo texto acima transcrito estabeleceu que tais autorizações “só poderão ser concedidas, a partir da data da lei, aos cassinos e clubes das estações hidrominerais e termais do interior do país, frequentadas em períodos limitados do ano para o uso de águas medicinais e afastadas dos grandes centros de população”.

Os termos do novo dispositivo evidentemente restringem as expressões genéricas da antiga lei. Não é aos cassinos e clubes das estações balneárias, termais e climatéricas em geral que as concessões de jogo podem ser dadas; mas tão-somente às que, não sendo puramente balneárias ou climatéricas, sejam hidrotermais e termais e estejam situadas no interior do país, e afastadas dos grandes centros. Além disso, a inclusão, no próprio texto, das expressões a partir da data da lei, pressupõe que, nos termos da lei anterior, podiam ser dadas concessões a cassinos em condições diferentes.

Não se tratando, pois, de uma lei meramente interpretativa, é claro que ela, por sua natureza, não era de molde a afetar as concessões feitas sob o regime da lei anterior. O § 1º dessa nova lei, entretanto, declarou sem efeito da data da lei as concessões dadas que contrariam os termos em que o artigo caracterizou os cassinos a que a concessão podia ser feita. E assim, deve ser ventilada a questão de saber se esse parágrafo, que contém um princípio positivamente retroativo, pode ter aplicação.

A questão se resolve em apurar se as concessões dadas aos requerentes devem ser consideradas como criando direitos adquiridos, caso em que contra elas não podia ter eficácia a lei nova, ainda que, como na hipótese, expressamente o declarasse.

As concessões foram dadas sob o regime do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 14.808, de 17 de maio de 1921, cujo art. 3º, em seu § 3º, reproduzindo textualmente os termos do § 4º do art. 14 do Decreto Legislativo nº 3.987, de 2 de janeiro de 1920, dispunha: “a autorização poderá ser cassada em caso de inobservância das cláusulas preestabelecidas, a pedido justificado da municipalidade local ou quando assim o entender o Poder Público, sem que assista aos concessionários direito a qualquer indenização”.

Devo dizer, Senhor Ministro, que a redação do dispositivo presta-se a interpretações divergentes. Nele se estabelece que, “sem que aos concessionários assista direito a qualquer indenização, as concessões podem ser cassadas no caso de inobservância das cláusulas preestabelecidas, a pedido justificado do Conselho Municipal ou quando assim o entender o Poder Público”.

Por seus termos literais, tal dispositivo pode ser entendido como subordinando a cassação, a pedido justificado da Municipalidade, ou quando o Poder Público o entender, no caso de inobservância, por parte dos "concessionários, das cláusulas preestabelecidas.

Nessa hipótese, a redação clara teria sido a seguinte: “Em caso de inobservância das cláusulas preestabelecidas, a concessão pode ser cassada a pedido da Municipalidade ou se assim o entender o Poder Público’.

O artigo, entretanto, pode igualmente ser interpretado como criando dois casos em que a cassação possa ser declarada: a) no caso de inobservância das cláusulas preestabelecidas, a pedido justificado do Conselho Municipal, ou b) quando assim o entender o Poder Público.

E, nessa hipótese, a redação clara do artigo teria sido a seguinte: “a autorização poderá ser cassada: lª) no caso de inobservância das cláusulas preestabelecidas, a pedido justificado da Municipalidade; 2º) quando assim o entender o Poder Público”.

O Senhor Diretor-Geral da Receita Pública defende, em seu bem lançado parecer, ainda uma terceira interpretação, a de que o artigo encerra três casos de rescisão: 1º) em caso de inobservância das cláusulas; 2º) a pedido justificado das municipalidades; ou 3º) quando assim o entender o Poder Público.

As novas redações aqui indicadas teriam traduzido, de modo indubitável, o sentido da lei; nos termos em que ela se apresenta, deixa vacilante quem a tenha de interpretar.

Quanto a mim, havendo meditado longamente sobre a matéria, inclino-me à segunda interpretação, não só porque pela disposição literal do texto ela me parece natural, como porque se me afigura a mais lógica e racional.

Literalmente o texto defende esse sentido. E de fato, desde que se estipula que a inobservância das cláusulas legitima a cassação, não era mister estatuir que ela podia ser decretada pelo Poder Público, porque necessariamente só o Poder Público poderia exercer tal função. E assim só se compreende que o legislador, depois de haver disposto que a concessão podia ser cassada em caso de inobservância das cláusulas preestabelecidas, a pedido das municipalidades, houvesse acrescentado ou quando assim o entender o Poder Público, com o intuito manifesto de criar um segundo caso em que a cassação pudesse ser decretada.

E nem se compreende que, verificada a inobservância das cláusulas preestabelecidas, tratando-se de concessões de jogos proibidos, que só excepcionalmente e mediante as mais rigorosas e estritas condições se autoriza, não devesse a cassação ser imediata e necessária, mas ficasse sua decretação ainda para quando o Poder Público o entendesse.

Lógica e racionalmente parece-me que a interpretação do texto deve ser aqui apontada, porque dada a natureza da concessão de que se trata, por certo não se desarmaria inteiramente o Poder Público para a defesa eventual dos interesses locais e da moralidade pública, no caso em que as proporções do jogo, mesmo dentro das estritas normas regulamentares, os pudessem comprometer.

E que a interpretação por que me inclino parece a verdadeira veio trazer elemento de convicção o transcrito § lº do art. 59 da nova Lei da Receita que pode ser entendido como contendo a interpretação autêntica daquele dispositivo a que o próprio Poder Legislativo pôs em prática desde logo.

De fato, esse parágrafo declara de nenhum efeito as concessões já dadas, e que não estejam de acordo com o novo dispositivo legal, e diz expressamente sem direito a qualquer indenização nos termos do § 4º, do art. 14, da Lei nº 3.987.

A referência a esse § 4º, no texto em que o Poder Legislativo, um dos ramos do Poder Público, cassa concessões de jogo feitas sob o regime anterior, pode ser considerada como sendo a interpretação desse texto, no sentido de que pode a cassação ser decretada quando o Poder Público assim o entender.

E assim tal dispositivo pode ser entendido como o uso pelo Poder Público, por um de seus ramos, daquela faculdade; e, em tais condições, dando execução, ele mesmo, a um artigo de lei, o Poder Legislativo dá dessa lei a interpretação mais decisiva, pois que a dá, pondo-a em execução.

A conclusão, pois, a que levam estes argumentos é que as concessões feitas sob o regime da lei anterior e seu regulamento podiam a todo o tempo ser cassadas pelo Poder Público, pelo que delas não decorre para os concessionários senão o direito de as gozar enquanto o Poder Público não entendesse as dever cassar.

Tendo a cassação sido decretada, cessou por completo todo o direito dos concessionários sem que lhes assista direito a qualquer indenização.

E, de acordo com essa conclusão, não é o fato de ter sido a concessão feita de modo completo, ouvido o Conselho de Higiene e lavrando-se o respectivo contrato e a carta-patente, que melhora a situação dos concessionários; todos esses atos emanaram da lei e não podem ter senão o efeito que a lei lhes empresta. A concessão era por sua natureza revogável; com a revogação perdem toda a eficácia legal os atos preparatórios e constitutivos da concessão.

Julgo de meu dever, entretanto, Senhor Ministro, assinalar que há argumentos ponderosos para defender a outra solução.

Realmente, trata-se de empreendimentos de vulto, de construções que orçam por muitos milhares de contos de réis. E não parece plausível que o Poder Público autorizasse essas construções e houvesse celebrado com os concessionários um contrato, para, a meio da obra, antes que a exploração dos jogos se tivesse iniciado, cassar as concessões, pura e simplesmente.

É lamentável, pois, que a lei não tenha sido clara bastante para evitar as perplexidades de quem a tenha de interpretar. Vossa Excelência, certamente, em seu critério superior, saberá dar ao caso a solução justa.

Devolvo os papéis e tenho a honra de renovar a Vossa Excelência meus protestos de elevada estima e distinta consideração.

Rodrigo Octavio

 é livre-docente em Teoria Geral do Estado pela Faculdade de Direito da USP, doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela PUC-SP, professor e pesquisador visitante na Universidade da California (Berkeley) e no Instituto Max-Planck de História do Direito Europeu (Frankfurt).

Revista Consultor Jurídico, 11 de junho de 2015, 8h00

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