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O Direito Financeiro precisa ser levado a sério, e 2015 começou mal

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O ano de 2015 não começou nada bem para o Direito Financeiro. Não só para o Direito Financeiro, mas para as finanças públicas de forma geral. A bem da verdade, o ano de 2014 já terminou muito mal.

O final do ano passado foi marcado, na esfera federal, pelas “maquiagens contábeis” que ficaram bastante conhecidas, incluindo as “pedaladas fiscais”[1] e outros truques que nos deram um verdadeiro curso de “contabilidade criativa”, e apesar deles as contas não fecharam no final do ano, obrigando o governo a tomar outras medidas tão ou mais lamentáveis quanto. E nada impediu que o ano terminasse com o registro do primeiro deficit nas contas desde 1997[2]. Para piorar as coisas, a “contabilidade criativa” se mostrou contagiosa, e já contaminou as estatais, com a Petrobras divulgando seu balanço com enorme atraso e sem incluir os prejuízos com a corrupção[3].

O destaque coube para a alteração da LDO de 2014 (Lei 12.919, de 24.12.2013) no apagar das luzes, pois previa um superávit primário que se verificou inalcançável e, para evitar o descumprimento da lei, o “jeitinho” foi alterá-la, acabando com o superávit[4]. Para conseguir aprovar a alteração na lei, o governo federal produziu uma das mais inacreditáveis normas já vistas. O Decreto 8.367, de 28 de novembro de 2014, “regulamentou” a inaceitável prática de troca de favores da liberação de recursos de emendas parlamentares pela aprovação da alteração na referida LDO, oficializando a “chantagem” para pressionar o Poder Legislativo — uma verdadeira “cereja no bolo” para as barbeiragens jurídicas em matéria orçamentária.

Já a LDO de 2015 (Lei 13.080), apesar de ter sido encaminhada em 15 de abril, para ser aprovada até o final de junho, só foi aprovada em 2 de janeiro de 2015, mais de seis meses após a data estabelecida na Constituição — um recorde histórico. E, ao que tudo indica, sem a adequada deliberação, pois aprovada em votação-relâmpago![5] Nunca antes na história desse país a LDO federal foi publicada com tanto atraso.

Começamos o ano de 2015 sem orçamento. E sem grandes expectativas de que seja aprovado em breve. O que, pelo que se vê, está se tornando uma constante[6]. E neste ano, mesmo sem o orçamento ter sido aprovado, já foi feito o “contingenciamento preventivo”[7] por meio do Decreto 8.389, de 7 de janeiro de 2015, reduzindo a possibilidade de gastos que haviam sido prévia e provisoriamente autorizados cinco dias antes pela LDO 2015 !!!

Um escárnio.

Difícil saber, a essa altura, o que poderá ser feito para surpreender, pois a impressão é que todos os limites da improvisação e desconsideração total pelo ordenamento jurídico em matéria financeira foram ultrapassados.

Vivemos um descalabro fiscal, na bem lançada expressão de Celso Ming[8], e que, como se vê, não é só fiscal, mas também e principalmente jurídico.

Correta a percepção de José Marcos Domingues expressa recentemente: estamos em uma verdadeira guerra contra o Direito Financeiro, que resulta em incerteza financeira e insegurança jurídica.[9]

É preocupante notar que neste ano de 2015 há várias medidas importantes a serem tomadas no âmbito do Direito Financeiro, e esperamos não sejam contaminadas pelos maus exemplos que estão se sucedendo.

A começar pela aprovação dos planos plurianuais no âmbito federal e estadual, que deverão ser apresentados para debate no Poder Legislativo no segundo semestre e aprovados até o final do ano, definindo o rumo destes entes federados para os próximos quatro anos.

Ainda no aspecto do planejamento, não se pode esquecer de que Estados e Municípios terão até o próximo dia 25 de junho para elaborar seus próprios planos de educação, em cumprimento ao disposto no art. 8º do Plano Nacional de Educação – PNE (Lei 13.005, de 25 de junho de 2014). Na mesma data deverá ser aprovada a Lei de Responsabilidade Educacional (PNE, Anexo, Estratégia 20.11).

E os tribunais devem apresentar e adequar os respectivos planejamentos estratégicos até o próximo dia 31 de março, em cumprimento à Resolução CNJ 198, de 1º de julho de 2014, artigo 16, com a previsão das estratégias e metas para 2020, o que é fundamental para uma gestão eficiente de todo o sistema de Justiça.[10]

Aliás, em matéria de planejamento, oportuno reparar mais uma “pérola” — para usar a expressão de editorial recente da Folha de S.Paulo[11] — produzida no tema, quando o Prefeito de São Paulo, vendo que não vai cumprir metas previstas no Programa de Metas da Prefeitura de São Paulo (que, registre-se, são elaboradas por ele mesmo, pois veiculadas por Decreto)[12], declarou que “o que você faz é deslizar o planejamento para a frente. Você vai deslizando as medidas tomadas”.[13]

O “planejamento deslizante” integra o rol das modernas técnicas de planejamento orçamentário por meio do qual se prevê uma atualização periódica (em geral anual) dos planos de médio ou longo prazos, de modo a suavizar e tornar previsíveis as necessárias atualizações e ajustes no planejamento, conferindo maior previsibilidade e segurança jurídica ao sistema. Está contemplado em nossa legislação por meio dos anexos de metas e riscos fiscais das leis de diretrizes orçamentárias. É um instrumento previsto no Direito Financeiro que nada tem a ver com a postergação do cumprimento das metas, pois visa dar segurança jurídica ao sistema de planejamento, e não o contrário.

A postergação das metas melhor seria definida como um “planejamento escorregante” (cuidado para não cair!). Se a contabilidade pode ser criativa, porque não o Direito Financeiro? Fica a sugestão para esse neologismo a ser incluído nos próximos manuais de Direito Financeiro...

Imprescindível levar a sério o planejamento, para o qual esta coluna já chamou a atenção por várias vezes[14], pois a falta dele está prestes a nos deixar sem água[15] e luz[16]. “A falta de visão e planejamento de longo prazo é o problema grave a ser enfrentado pelo Brasil”, e as crises atuais revelam que o “hábito de pensar e planejar o futuro precisa ser mais demandado dos governantes e fazer parte da reforma educacional do país”, como bem colocou Henrique Meirelles recentemente.[17]

Mas não é só.

No final deste ano vence mais uma vez o prazo de vigência da DRU — desvinculação de receitas da União, conforme prevê o artigo 76 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição. Aliás, ressalte-se, trata-se de artigo inserido nas disposições “transitórias” da Constituição em 1994, pela Emenda Constitucional de Revisão 1, inicialmente com a denominação de Fundo Social de Emergência. Vejam só. Vários anos após ter sido promulgada a Constituição, um dispositivo é incluído no Ato das Disposições Transitórias, cuja função é regular provisoriamente alguns temas e, desde então, vem sendo reiteradamente renovado, por sucessivas emendas constitucionais. Não há como reconhecer seriedade em medidas como essa. Sem contar que a DRU tem permitido a realocação de recursos de áreas prioritárias como saúde e educação para outras, nem tão prioritárias assim. Perpetuar sua reedição é fato para se lamentar.

O orçamento impositivo deve voltar ao centro das atenções, após ter sido objeto de intensa discussão ano passado[18] e, sem que a votação da Proposta de Emenda Constitucional que o instituía tivesse sido concluída, foi “provisoriamente” contemplado na LDO de 2014. Agora o recém-eleito presidente da Câmara dos Deputados promete retomar o debate[19], deixando uma esperança para dar mais seriedade à lei orçamentária.

Já escrevi, e volto a repetir, que o “Direito Financeiro tem sido pródigo em exemplos de afronta à Constituição e ao ordenamento jurídico como um todo[20], e esse Governo está se superando ao produzir tantos exemplos.

O Direito precisa ser levado a sério, adaptando e tomando emprestada a feliz expressão de Dworkin, e nesse quesito o Direito Financeiro deve merecer especial atenção, pois tem sido muito maltratado, como se pode notar.

Mas, como dizem, o ano só começa depois do Carnaval.

Sendo assim, é melhor tirar as fantasias do armário, decorar o samba-enredo da escola favorita, e cair na folia, esperando que 2015 não traga mais surpresas negativas para o Direito Financeiro. Melhor rir para não chorar, e renovar as esperanças de que, ao começar para valer, 2015 mude as expectativas!

 

[1] Veja coluna Atenção, caro leitor: pedalar faz mal à saúde!, publicada em 23 de setembro de 2014

[2] Governo registra o primeiro déficit nas contas desde 1997, manchete da Folha de S. Paulo de 30 de janeiro de 2015; Contas públicas fecham 2014 com rombo inédito de R$ 32,5 bilhões, in Folha de S. Paulo, 31 de janeiro de 2015.

[3] Petrobras divulga balanço sem incluir perdas por corrupção, in Exame.com, 28 de janeiro de 2015.

[4] Veja colunas Acabar com a meta de superávit é irresponsabilidade fiscal, publicada em 18 de novembro de 2014 e O que esperar em 2015 para o cumprimento das metas fiscais?, de André Carvalho e Gabriel Lochagin, publicada em 27 de dezembro de 2014.

[5] Congresso aprova a LDO de 2015 em votação relâmpago, in Estadão, 17 de dezembro de 2014.

[6] Veja coluna E o ano começa sem a aprovação do orçamento federal, publicada em 15 de janeiro de 2013.

[7] Sobre esse assunto, veja coluna Hora é de apertar o cinto e contingenciar gastos, publicada em 11 de março de 2014.

[8] Descalabro fiscal, in Estadão, 30 de janeiro de 2015.

[9] Coluna Falsidade orçamentária mostra falta de planejamento, publicada em 7 de fevereiro de 2015.

[10] Sobre o assunto, veja coluna Poder Judiciário: 2014 é o ano do planejamento estratégico, publicada em 4 de fevereiro de 2014.

[11] Deslizamento na saúde, publicado em 26 de janeiro de 2015.

[13] Haddad já admite “deslizar” metas anunciadas para depois de 2016, in Folha de S. Paulo, 25 de dezembro de 2014.

[14] Vide, dentre outras, Planejamento municipal precisa ser levado a sério, publicada em 24 de setembro de 2014.

[15] Desafios federativos precisam ser vencidos para superar a falta d’água, publicada em 16 de dezembro de 2014.

[16] Esquizofrenia no planejamento da infraestrutura aumenta os gastos, de Fernando Scaff, publicada em 27 de janeiro de 2015.

[17] O país do futuro, in Folha de S. Paulo, 1º de fevereiro de 2015.

[18] Veja coluna Orçamento impositivo é avanço para a administração, publicada em 7 de maio de 2013.

[19] “Vou por para votar o Orçamento impositivo”, diz Cunha, in Estadão, 3 de fevereiro de 2015, p. A4.

[20] Coluna E o ano começa sem a aprovação do orçamento federal, publicada em 15 de janeiro de 2013.

 é juiz de Direito em São Paulo, professor associado da Faculdade de Direito da USP, doutor e livre-docente em Direito Financeiro pela USP.

Revista Consultor Jurídico, 10 de fevereiro de 2015, 8h00

Comentários de leitores

2 comentários

Orçamento: peça de ficção.

Francisco Alves dos Santos Jr. (Juiz Federal de 1ª. Instância)

Voltamos à época em que o orçamento era uma mera peça de ficção, na qual os dados financeiros do Estado eram lançados, mas totalmente à margem da realidade, tanto no campo da estimativa dos valores que iriam se realizar(receitas), como no polo da autorização para gastar(despesas). As pretensões dos políticos eram negociadas e atendidas pelo Executivo apenas para constar da Lei Orçamentária, mas este já sabia, de antemão, que não iria poder cumpri-las. Infelizmente essa prática caolha está a se repetir. Tem plena razão o autor, Professor Conti, é necessário que isso cesse, que se respeito mais o Direito Financeiro.

Complicado

Gabriel da Silva Merlin (Advogado Autônomo)

A incompetência dos políticos (especialmente do governo do PT) está esfacelando tudo, não existem mais regras e qualquer problema eles dão um "jeitinho".

Sinceramente, do jeito que as coisas andam eu duvido que a mulher que faliu uma loja de 1,99 consiga terminar o seu mandato.

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