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Caso de prescrição contra a Fazenda Pública em 1903

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Um estudo da atuação da advocacia-pública consultiva brasileira fornece farto material para uma compreensão de alguns aspectos da História do Brasil. Refiro-me, mais especificamente, ao período republicano, especialmente a partir da atuação da Consultoria-Geral da República, assimilada e transformada em Advocacia-Geral da União e, especialmente, por uma de suas extensões, isto é, pela atual Consultoria-Geral da União.

Ao longo dos anos, o Poder Executivo tem submetido à Consultoria questionamentos sobre fatos políticos, econômicos e jurídicos da mais alta relevância. O meu argumento é no sentido de que uma avaliação das respostas encaminhadas pelos órgãos de consulta possa acenar com miríade de informações relevantes a propósito de nossa trajetória histórica, sobremodo no que se refere a um esforço de compreensão de nossa administração pública.

Nesse sentido, recolho, e reproduzo, inicialmente, uma das primeiras manifestações da Consultoria-Geral da República que se tem notícia, de autoria de Tristão de Alencar Araripe Júnior. Trata-se de nosso primeiro Consultor-Geral da República, que atuou nessa qualidade de 2 de janeiro de 1903 a 29 de outubro de 1911, período que compreende os mandatos presidenciais — completos ou não — de Rodrigues Alves, Afonso Pena, Nilo Peçanha e Hermes da Fonseca.

Refiro-me a um parecer datado de 27 de janeiro de 1903, confeccionado por Araripe Júnior em resposta a provocação do ministro da Guerra. Apreciava-se pretensão de um alferes da Guarda Nacional, Flaubiano de Oliveira Maciel. O interessado pretendia que a Fazenda Nacional lhe pagasse soma referente a vencimentos que teria direito, por ter prestado serviços ao Exército no Rio Grande do Sul, de onde fora dispensado pelo comandante das operações.

Comprovou-se que havia autorização orçamentária para o pagamento dos valores reclamados. No entanto, negava-se o pedido com base em prescrição supostamente ocorrida, dado que dos fatos ocorridos (1895) ao protocolo do requerimento (5 de novembro de 1902) teriam se passado mais do que cinco anos.

Num caso semelhante, no entanto, o Ministério da Fazenda reconheceu que não ocorrera a prescrição, forte em disposição de um decreto que fixava que a prescrição não corria quando a demora fosse ocasionada por fato do Tesouro, tesourarias ou repartições, a quem competiria liquidar e reconhecer dívidas e efetuar pagamentos.

O parecerista entendeu, naquele caso, que não havia demora eventualmente praticada por quem responsável pelo pagamento dos valores discutidos. Além do que, o mesmo decreto também dispunha que o interessado em assegurar direitos deveria — ao longo do prazo prescricional — requerer que se certificasse a demora, em repartição competente.

Não se demonstrou negligência, por parte do responsável pelo pagamento, pelo que inaplicável a hipótese que impedia o andamento da prescrição. Entendeu-se que a regra suspensiva da prescrição não tinha por objetivo proteger credores negligentes da Fazenda Nacional. Segue o parecer:

Gabinete do Consultor-Geral da República – Rio de Janeiro, 27 de janeiro de 1903.

Sr. Ministro da Guerra – Restituo-vos, com o meu parecer, os papeis, que acompanharam o vosso Aviso n. 2, de 15 do corrente mês, e relativos à pretensão do alferes da Guarda Nacional Flaubiano de Oliveira Maciel.

Flaubiano de Oliveira Maciel, representado por seu procurador o advogado Dr. José Rodrigues Lima, requereu em 5 de novembro de 1902, lhe fosse paga no Tesouro Nacional a importância que ainda lhe resta a Fazenda Nacional, por dívida de exercícios findos, proveniente de seus vencimentos de campanha, no Estado do Rio Grande do Sul, de conformidade com os documentos que apresentou ao comandante do 4º Distrito Militar com requerimento de 23 de dezembro de 1895.

Do atestado passado no acampamento de S. Gabriel, em 28 de julho do dito ano de 1895, pelo comandante do 4º Corpo de Cavalaria da Guarda Nacional da 1ª brigada da 4ª divisão em operações naquele Estado, tenente-coronel Antonio Candido Vaz de Oliveira, consta que Flaubiano Maciel servira efetivamente como oficial do corpo sob seu comando, desde 1º até 17 de junho, data em que pela reorganização do mesmo corpo foi dispensado do serviço pelo general comandante da divisão. O atestado termina declarando que era firmado para que o requerente pudesse receber da repartição competente o soldo e gratificações a que tinha direito.

Trata-se, pois, de serviços, por sua natureza e origem, legais.

Por decreto 1.687, de 1894 foi mobilizada a Guarda Nacional no Estado do Rio Grande do Sul. Autorizadas as despesas, foram estas aprovadas, bem como outros atos do Poder Executivo, pelo decreto legislativo 273, de 13 de junho de 1895.

A despesa relativa aos vencimentos requeridos, portanto, acha-se nos termos da circular da Fazenda 36, de 3 de janeiro de 1871, art. 3º, decreto 10.155, de 5 de janeiro de 1889, art. 13, n. I, e lei 490, de 16 de dezembro de 1897, art. 31.

Todavia, verificando-se que das últimas datas de 1895 até a da apresentação do requerimento de 5 de novembro decorreu o lapso excedente de cinco anos, de que cogitam os arts. 1º e 3º do decreto 857, de 12 de novembro de 1851, sou de parecer que o direito que tinha o requerente a se fazer reconhecer credor da Fazenda Nacional incorreu em prescrição.

Não posso aceitar a doutrina do aviso do Ministério da Fazenda de 3 de outubro de 1902, no qual se declara não prescrita a divida de Eduardo Pires Martins, oriunda de serviços prestados no mesmo lugar, no mesmo tempo e em idênticas condições que o requerimento, pelos seguintes motivos:

Funda-se o aviso aludido no art. 7º, parágraf 2º, do citado decreto n. 857. Esse decreto, porém, não sufraga as conclusões dele tiradas.

Diz o referido art. 7º, parágrafo 2º:

“Os cinco anos não correm para a prescrição.

Parágrafo 1º...........................................................................................................

Parágrafo 2º Quando a demora for ocasionada por fato do Tesouro, tesourarias ou repartições a que pertença fazer a liquidação e reconhecimento das dividas e efetuar o pagamento.”

Não diz a lei o que se deva entender por demora, mas pela conexão dos dois números do artigo, isto é, desse numero com o antecedente, vê-se que a demora a que se refere o art. 7º, § 2º, não pode ser senão de ordem imperativa, - a omissão de ato de natureza processual, continuo, determinado em lei, regulamento ou mesmo em praxes consagradas.

Qual o ato substancial que rigorosamente deveria ter sido praticado por qualquer funcionário do Ministério da Guerra e que propositalmente ou por desídia foi omitido com prejuízo que a parte não pudesse prever ou amparar de modo decisivo?

Nenhum. Ao contrario disto o decreto citado indicava no art. 12 ao interessado o meio de o praticar nas seguintes palavras:

“Aqueles que quiserem segurar o seu direito, obstando a que corra para a prescrição o tempo consumido por demora e embaraços das repartições, poderão requerer e se lhes dará um certificado da apresentação do requerimento e documentos com especificada declaração do dia, mês e ano.”

Desta disposição, como da do art. 5º deduz-se claramente que o legislador não cogitou em favorecer a negligência dos credores da Fazenda Nacional; antes, dando expressamente o motivo da prescrição liberatória, instituída em favor do Estado, infringiu-a como pena aos descuidados no andamento de papeis, que não comportam, nem podem comportar, principalmente no atual regime, marcha contenciosa.

O requerente, pois, incorreu na pena que se impõe aos negligentes; e deve somente queixar-se de si ou do rigor da lei.

Este modo de pensar está de inteiro acordo com a doutrina geralmente aceita e decorrente da distinção que os tratadistas estabelecem entre o elemento de direito publico e o de direito privado, que concorrem no exercício da função publica remunerada.

Nos casos de vencimentos devidos, regulam as leis patrimoniais, porque tais vencimentos são derivados de um contrato, e o decreto 857 assim deve ser entendido. (Laband, Le Droit Public de l’Empire Allemand, II, p. 127, §§ 45 e segs. ; Baudry-Lacantinerie, De la Prescription, p. 534, n. 811.) A administração figura, então, como gestora dos negócios da União enquanto pessoa jurídica de direito privado; e a nenhuma regra, aplicável a relações de particulares, salvo o privilegio do foro e isenção da penhora forçada, pode-se eximir esse gestor sob pretexto de que a gestão resulta da publica organização. – T. A. Araripe Junior.

 é livre-docente em Teoria Geral do Estado pela Faculdade de Direito da USP, doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela PUC-SP, professor e pesquisador visitante na Universidade da California (Berkeley) e no Instituto Max-Planck de História do Direito Europeu (Frankfurt).

Revista Consultor Jurídico, 6 de fevereiro de 2014, 8h04

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