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Marco regulatório

Questão do serviço de limpeza urbana não está pacificada

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A discussão acerca dos possíveis arranjos contratuais para prestação e remuneração dos serviços de limpeza urbana caiu por algum tempo no esquecimento, ganhando novamente importância após a edição das Leis Federais 11.445/07 (Lei de Saneamento Básico – LSB) e 12.305/10 (Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS), que, entre outras providências, estabelecem metas arrojadas para a adequação do destino rotineiramente dado aos resíduos sólidos, até agosto de 2014, restando menos de um ano, portanto.

Até 2007, não existia uma norma que estabelecesse diretrizes para o saneamento básico em âmbito nacional, o que se mostrava absolutamente necessário, dados os impactos regionais e ambientais de tais atividades.

Em 5 de janeiro de 2007, foi editada então a LSB, regulamentada pelo Decreto Federal 7.217/10, o qual estabelece que se considera serviço público de saneamento básico o “conjunto dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos, de limpeza urbana, de abastecimento de água, de esgotamento sanitário e de drenagem e manejo de águas pluviais, bem como infraestruturas destinadas exclusivamente a cada um destes serviços;” (artigo 2º, XI).

Conforme define a LSB, entende-se por limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos o “conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas” (artigo 3º, I, c).

Dispõe, ainda,  que o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos é composto pelas atividades de coleta, transbordo e transporte, triagem para fins de reuso ou reciclagem, tratamento, inclusive por compostagem, e disposição final do lixo doméstico e originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas, bem como de varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana (artigo 7º da LSB).

Independentemente da previsão legal, o caráter público dos serviços de limpeza urbana nunca foi questionado, diante de sua essencialidade e estreita relação com a saúde pública, já que a sua ausência propicia riscos de doenças que repercutem na qualidade da vida em grupo. Além disso, o serviço está diretamente relacionado à dignidade da pessoa humana e preservação do meio ambiente.

A LSB impôs aos Municípios a obrigação de elaborar planos de saneamento de acordo com as diretrizes ali previstas, que poderão abranger apenas o seu território ou também a região, conforme o caso, e deverão ser revistos periodicamente, em prazo não superior a quatro anos.

Entre as possíveis formas de prestação dos serviços de saneamento básico, dispõe o Decreto Federal 7.217/10 que poderá ser “mediante concessão ou permissão, sempre precedida de licitação na modalidade concorrência pública, no regime da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995” (artigo 38).

Logo após a edição do Decreto Federal 7.217/10, foi publicada a Lei Federal 12.305/10, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, e sujeita à sua observância todos aqueles que são responsáveis direta ou indiretamente pela geração de resíduos sólidos (artigo 1º, §1º).

O PNRS também impõe a gestão integrada e recomenda a prestação regionalizada dos serviços, com vistas à elevação das escalas de aproveitamento e redução dos custos envolvidos, assim como beneficia com a prioridade no acesso aos recursos da União os municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos.

Assim como a LSB, o PNRS impõe a obrigatoriedade da elaboração de planos de resíduos sólidos aos municípios, estados e União e também obriga a apresentação de plano de gerenciamento de resíduos a parte dos geradores (artigo 20).

De acordo com a PNRS, a gestão de resíduos sólidos deve observar a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos (artigo 9º).

Por fim, o PNRS também estabelece que a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos deverá ser implantada em até quatro anos, prazo que se esgotará em agosto de 2014.

Como se vê, a LSB e o PNRS têm por escopo resolver os problemas sociais e ambientais causados pela ausência e precariedade dos serviços de saneamento básico em grande parte do país.

Contudo, não existe uma fórmula mágica para que o problema seja subitamente resolvido com a simples edição das mencionadas leis, já que a sua implementação passa por diversas questões, notadamente políticas – voltadas, em grande parte, às dificuldades de operacionalização da prestação regionalizada dos serviços – e de falta de recursos orçamentários.

Considerando os altos custos envolvidos para adequação às novas regras, os princípios definidos pelos mencionados diplomas legais, assim como o déficit financeiro e de capacidade técnica apresentado por grande parte dos municípios brasileiros, tem se mostrado cada vez mais necessária e desejável a cooperação do setor privado na prestação dos serviços de limpeza urbana, através de instrumentos que efetivamente permitam sejam agregados ao projeto recursos econômicos, humanos e os ganhos de eficiência da iniciativa privada, como a concessão comum (Lei Federal 8.987/85) e a Parceria Público-Privada (PPP – Lei Federal 11.079/04).

No entanto, a delegação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos ainda passa por algumas discussões não pacificadas, como, por exemplo, quais seriam as atividades inseridas nesse conceito consideradas serviço público, quais são as possíveis formas de remuneração do particular contratado pela prestação dos serviços divisíveis e indivisíveis, bem como se seria possível a concessão comum da parcela indivisível do serviço (pela Lei Federal 8.987/95).

Vale destacar, ainda, que os possíveis meios de tarifação dos serviços de limpeza urbana ainda são muito pouco explorados, existindo raros exemplos práticos da concessão comum ou patrocinada dos serviços, notadamente após a edição da Lei Federal 11.079/04, que trouxe aos municípios a cômoda possibilidade de conceder as atividades através da concessão patrocinada.

É importante que os Municípios e tribunais pátrios tomem consciência das novas regras e princípios instituídos pelas Leis Federais 11.445/07 e 12.305/10, que admitem expressamente a concessão das atividades de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e implementem modelos efetivos, sustentáveis.

 é advogada, especialista em Direito Administrativo do escritório Duarte Garcia, Caselli Guimarães e Terra Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 24 de outubro de 2013, 7h00

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