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Reforma Tributária

Continuação: Veja como deve ficar a Reforma Tributária.

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8 de julho de 1999, 0h00

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7 – IVA, Imposto sobre Valor Adicionado

A base fundamental do novo sistema tributário deve ser um novo imposto sobre valor adicionado para substituir o ICMS e o IPI, impostos sobre valor adicionado parciais, bem como o ISS, que é um imposto cumulativo.

As principais características do IVA:

– não cumulativo;

– partilhado entre União e Estados, ou seja, será composto de duas alíquotas, uma federal e outra estadual;

– os Municípios terão direito a uma parcela da arrecadação própria dos Estados, a exemplo do que vem ocorrendo com o ICMS;

– terá arrecadação federal e estadual;

– legislação será federal, anulando 27 regulamentos estaduais;

– base ampla, incluindo todos os serviços;

– terá alíquota seletiva e uniforme nacionalmente, por grupos de produtos e serviços;

– obedecerá o princípio da tributação no destino (mas cobrado na origem);

– não incidirá sobre exportações;

– incidirá sobre importações.

Seria mais simples e, possivelmente, mais apropriado que o IVA não só tivesse legislação federal, como também fosse administrado nacionalmente. A tradição brasileira, contudo, ainda não criou uma relação de cooperação e confiança que facilite esse formato. Por esta razão, parece-nos mais adequado trabalhar por um IVA regulado por legislação federal, mas cobrado através de duas alíquotas, uma federal, outra estadual.

A substituição de 27 legislações estaduais relativas ao ICMS (algumas delas com mais de 1.000 artigos), por uma única legislação federal, simplificará e racionalizará o sistema tributário.

A uniformização nacional e seletiva evitará diferenças de alíquotas para um mesmo produto. Sempre que for significativa a diferença entre alíquotas internas e interestaduais haverá espaço para a prática de irregularidades.

Uma das principais mudanças que a reforma tributária deve promover é a adoção do chamado princípio da tributação no destino no regime de tributação do IVA.

O beneficiário do recurso recolhido será o Estado onde se localiza o novo proprietário da mercadoria ou o destinatário do serviço prestado. Mas, para dificultar a sonegação, é preferível que a cobrança continue sendo feita no local da produção.

Já comentei no item 3 que a tributação na origem não é compatível com uma economia que pretenda ser exportadora. Além disso, há o problema da guerra fiscal. Como já enfatizamos, esse recurso prejudica seriamente a capacidade de crescimento da economia brasileira. Se um investidor pensa em instalar ou ampliar um negócio num Estado X, ele precisa avaliar o que pode vir a acontecer nos outros 26 estados durante o período relevante para o retorno de seu capital.

Caso acredite que poderá surgir um novo concorrente que venha a conseguir vantagem tributária específica e especial, ele poderá desistir do investimento por temer a perda de mercado no futuro. A vantagem tributária que alguma empresa concorrente venha a conseguir vai habilitá-la a praticar preços tão menores que os do possível investidor, a ponto de alijá-lo do mercado.

Este tipo de concorrência desleal potencial, implícito em nosso sistema tributário, precisa ser extirpado para que a economia brasileira possa voltar a crescer de maneira forte e sustentável. Se a distribuição dos recursos obtidos através do IVA se der segundo localização do consumo, é evidente que passará a ser menos importante a definição do local onde a produção é realizada

8 – Garantia de receita dos Estados que mais produzem que consomem

A transição para o regime de tributação no destino beneficiará a todos, a médio e longo prazo. Mas, a curto prazo, pode criar desequilíbrios financeiros.

Os Estados que hoje mais produzem que consomem poderão ter perdas na transição. No caso de São Paulo, por exemplo, segundo a Secretaria da Fazenda, detecta-se uma perda potencial de cerca de 16%, com a mudança.

Assim, é necessário introduzir o regime gradualmente, adotando, ao mesmo tempo, um sistema de garantia de receitas para esses Estados. Propomos um período de transição de 4 anos.

Quanto ao esquema de garantia de receita, temos pelo menos cinco alternativas possíveis, não igualmente desejáveis:

– mudança nos critérios de partilha do FPE, Fundo de Participação dos Estados;

– criação de um fundo de equalização com base em adicional de IVA;

– adicional de imposto de renda na competência estadual;

– imposto de venda a varejo na competência estadual;

– margem de tributação na alíquota estadual do IVA.

A primeira alternativa é a única que pode conciliar a transição para o regime de tributação no destino sem que haja, necessariamente, acréscimo na carga tributária global. A segunda, faz com que o acréscimo seja compartilhado por todos. As três últimas alternativas “c”, “d” e “e” concentram o acréscimo nos próprios Estados que perdem arrecadação.

A primeira é a mais adequada, tecnicamente. No Brasil os sistemas de tributação de renda e consumo desempenham um papel complementar quanto aos benefícios dos regimes de tributação e distribuição dos seus resultados.

O sistema de distribuição dos recursos obtidos conhecido como FPE, compensa os Estados que mais consomem que produzem. Assim, é natural que se avalie a possibilidade de rever os critérios de partilha desse Fundo. Isso não significaria perda para os Estados consumidores. O que eles ganhariam a mais na tributação do consumo seria abatido no recebimento do FPE.

Ainda que, tecnicamente, seja o arranjo mais correto, é inegável a dificuldade política, diante da alegação de que tal procedimento “prejudicaria” as regiões mais pobres. Sendo assim, ainda que seja necessário lutar por esta alternativa que nos parece a mais correta, convém examinar as demais.

A segunda, criação de um adicional do IVA com o fim específico de prover recursos para um fundo de equalização (sugestão do Ministério da Fazenda), tem outra dificuldade política. Os Estados que perderiam, rejeitam a idéia de ter suas finanças dependentes de um fundo de equalização. Por duas razões:

– sendo este fundo federal, os Estados ficam inseguros com relação à administração dos recursos e repasses que, eventualmente, poderiam vir a ser retidos por alguma razão;

– insegurança sobre como, no futuro, os legisladores virão a tratar tal fundo, ou seja, eventuais mudanças de critérios sobre a repartição de tais recursos recolhidos nacionalmente.

Face às dificuldades políticas da primeira e melhor alternativa e à rejeição dos Estados produtores com relação à segunda alternativa, resta-nos examinar as três seguintes.

Elas têm em comum o fato de que a garantia de receita do Estado se dará por aumento dos tributos dos contribuintes do próprio Estado. O que varia é a forma de tributação.

Das três, a mais apropriada é a última. Em primeiro lugar, porque não é adequado usar o instrumento da tributação da renda para compensar problemas provocados pela troca de regimes de tributação no consumo. Em segundo lugar, por razões que exporemos em seguida, será melhor deixar o IVV para a competência municipal. Além do mais, os administradores estaduais, se tiverem que aumentar a tributação no consumo, preferem fazê-lo ao longo da cadeia produtiva.

O inconveniente, além do aumento da tributação, é que ela impediria a completa uniformização nacional de alíquotas para um mesmo produto.

Contudo, estabelecida uma “banda tributária” de 20%, é possível que os efeitos negativos sejam mínimos. Caso a alíquota estadual de um produto venha a ser de 10%, permitir-se-ia a cobrança de uma alíquota de até 12%.

9 – A questão das alíquotas no novo sistema tributário

Alíquotas elevadas estimulam sonegação e elisão fiscal. O que torna problemática a questão das alíquotas é a desproporção entre o valor global de receita que precisa ser substituído e a atual capacidade de arrecadação do ICMS.

Para o sistema que desejamos, substituídos os tributos mencionados, precisamos de 121,6 bilhões de reais a preços de 1998. Ocorre que o ICMS atual arrecada 60,9 bilhões de reais.

Para arrecadar os 121,6 bilhões com um único tributo que tenha base semelhante à do ICMS, precisaríamos dobrar as alíquotas que, assim, se aproximariam de 35% – o que é totalmente inconveniente.

Para termos taxas razoáveis que significariam alíquotas globais sobre consumo não superiores a 20 % (federal e estadual mais a CGS), são necessárias três providências:

– ampliar a base do tributo sobre o consumo (IVA), o que significa entrar na base serviços do atual ISS;

– trabalhar com faixas de produtos especiais ou seletivos, com alíquotas superiores;

– adotar um imposto sobre vendas a varejo na competência municipal para substituir o ISS.

Além da importância para a redução das alíquotas do IVA e da CSG, a incorporação do ISS pelo IVA é importante por outro motivo. O setor de serviços cresce de tal maneira que, em muitos casos, é difícil separar mercadoria de serviço. Sendo assim, não é prudente manter um sistema tributário que procure fazer uma distinção formal, num mundo em que as distinções estão desaparecendo.

É fundamental, portanto, que o novo IVA absorva a base de arrecadação do ISS.

10 – A importância do IVV e a responsabilidade fiscal

É indispensável para o fortalecimento da federação que os municípios mantenham base tributária própria.

De um total de receita disponível de cerca de R$ 45 bilhões em 1998, a receita própria dos municípios eqüivale a pouco mais de R$ 13 bilhões (menos de 30%), dos quais, cerca de R$ 5 bilhões vêm do ISS. Dos outros R$ 32 bilhões que compõem as disponibilidades dos municípios, cerca de 18 bilhões vêm dos Estados e cerca de 14 bilhões da União.

Aumentar a responsabilidade dos gestores de contas públicas, em todos os níveis, é uma imposição. Não se pode contemporizar com o não cumprimento de metas fiscais.

Trata-se de evolução essencial no esforço por mais disciplina fiscal, o que exige contrapartida lógica. Quanto maior for a responsabilidade fiscal, mais autonomia devem ter os poderes locais para controlar fatias mais expressivas de suas disponibilidades.

Se concordamos com a importância de incorporar o ISS ao IVA, devemos inserir na competência municipal um sucedâneo para o primeiro. O IVV, aplicado com alíquotas baixas, com base ampla, a exemplo do IVA (cobrado sobre mercadorias e serviços), provavelmente apresentará resultado superior ao que os municípios hoje têm com o ISS. Se, eventualmente, for possível contar com uma base tributária equivalente a 50% do consumo das famílias, uma alíquota de 4% deverá mais que dobrar a atual arrecadação do ISS.

Conclusão

A empreitada não é simples e dificilmente haverá unanimidade em torno de uma mesma proposta. Mas o país não pode mais adiar o seu encontro com um sistema mais justo, inteligente e que promova o desenvolvimento.

O sentido dessa busca não é apenas técnico e econômico. É social e se posiciona como um alicerce da cidadania.

Interesses localizados, eventuais ou passageiros não podem se sobrepor à importância e à urgência desta tarefa.

O regrário que normatiza a tributação brasileira carece de lógica e racionalidade para que funcione adequadamente. O sistema tributário em vigor é resultante de décadas de medidas de ocasião adotadas em conjunturas específicas.

No que pese o tamanho do desafio, estamos diante de uma oportunidade de enfrentá-lo com sucesso.

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CPI do Sistema Financeiro

Continuação 1: Parecer de Mercadante à CPI dos Bancos

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11 de maio de 1999, 0h00

2 – Distinção entre Probidade e Moralidade

Este tema é controverso entre os autores que se dedicam ao estudo do tema. Alguns distinguem, nitidamente, as duas noções, entendendo ser a moralidade o gênero do qual a probidade seria uma espécie.

Tal é o entendimento do ilustre Professor Marcelo Figueiredo exteriorizado, em sua obra PROBIDADE ADMINISTRATIVA (Malheiros Editores, São Paulo, 1995, pág. 21), in verbis:

“Entendemos que a probidade é espécie do gênero “moralidade administrativa” a que alude, “v.g.”, o art. 37, caput e seu § 4° da CF. O núcleo da probidade está associado (deflui) ao princípio maior da moralidade administrativa, verdadeiro norte à administração em todas as suas manifestações. Se correta estiver a análise, podemos associar, como o faz a moderna doutrina do direito administrativo, os atos atentatórios à probidade como também atentatórios à moralidade administrativa. Não estamos a afirmar que ambos os conceitos são idênticos. Ao contrário, a probidade é peculiar e específico aspecto da moralidade administrativa.

Entretanto, o melhor posicionamento é o do Prof. Flávio Sátiro Fernandes, que entende que: a) moralidade e probidade administrativas são noções bem claramente distintas, que se não podem confundir ante os textos legais que, a partir da Constituição Federal, a elas se referem; b) por esses mesmos textos, é forçoso reconhecer, como demonstraremos a seguir, que a probidade é que é o gênero, do qual a moralidade é espécie, haja vista a maior amplitude e o maior alcance emprestados à primeira, pela Constituição Federal e pela legislação ordinária.

De fato, examinando-se o que a Constituição de 5 de outubro de 1988 e a legislação infraconstitucional contêm a respeito dos princípios aqui aludidos, verifica-se que probidade e moralidade administrativas são conceitos que se não podem confundir e que a segunda dessas noções está contida na primeira.

Repassemos os dispositivos que mencionam, expressamente, os dois conceitos.

Ao tratar da administração pública, apontando-lhe os princípios fundamentais, a Constituição Federal em seu art. 37, caput indica, entre estes, o da moralidade, sem referência ao da probidade:

“A administração pública direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte: (….)”.

Já no § 4° do mesmo artigo 37, a Carta Magna alude à improbidade administrativa, sem aludir à moralidade, ao determinar que:

“os atos de improbidade administrativa importarão a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

O artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal dispõe que:

“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

Definindo os crimes de responsabilidade do Presidente da República, a Lei Maior em seu art. 85, inciso V, considera como um deles o ato daquela autoridade que atentar contra: a probidade na administração.

Por sua vez, a Lei 8.429/92, complementando as disposições constitucionais, classifica os atos de improbidade administrativa em três tipos:

I – atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito;

II – atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário;

III – atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública.

Os dispositivos constitucionais e legais acima apontados, a par de evidenciar a distinção que deve existir entre probidade e moralidade, servem para fundamentar o nosso entendimento, acima manifestado, de que a probidade administrativa contém a noção de moralidade administrativa, ou seja, é conceito amplo, de modo a abarcar em si o conceito de moralidade administrativa.

Senão, vejamos:

No artigo 37, § 4°, da Constituição Federal, está dito que os atos de improbidade administrativa importarão a perda da função pública. Perguntamos, então: será que os atos contra a moralidade administrativa não ensejam, também, a perda da função pública? Evidentemente, sim. Se a violação a tal princípio não está ali referido como determinante dessa sanção é porque, sem dúvida, ela está compreendida entre os atos de improbidade a que se reporta a disposição em referência.


O mesmo podemos indagar em relação ao artigo 85, V, da Constituição Federal que prevê, como crime de responsabilidade, o ato de atentar o Presidente da República contra a probidade na administração. Será que os atos contra a moralidade administrativa, na medida em que revelam a desonestidade, a corrupção, a má-fé não configurarão crime de responsabilidade daquela autoridade? Evidentemente, sim. Do mesmo modo que na situação anterior, se a violação à moralidade administrativa não está indicada, expressamente, como tipificadora do crime de responsabilidade, é porque tal conduta, com toda certeza, está embutida na compreensão do que seja improbidade administrativa.

A evidência maior, porém, de que a probidade administrativa abarca o princípio da moralidade está, sem dúvida, na maneira pela qual a Lei 8.429/92 define os atos de improbidade administrativa. De acordo com o mencionado diploma legal, a improbidade na administração se verifica quando se praticam atos que ensejam enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da administração, definidos no artigo 37, § 4°, da Constituição Federal, entre os quais está incluída a moralidade, ao lado da legalidade, da impessoalidade e da publicidade, além de outros que, mesmo não apontados, explicitadamente, no citado dispositivo, mas distribuídos por todo o texto constitucional, também se referem e aplicam à condução dos negócios públicos.

Caberia, aqui, deixar clara a distinção entre uma e outra. O ato de imoralidade – segundo a lição dos doutos – afronta a honestidade, a boa fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de lealdade, a dignidade humana e outros postulados éticos e morais. A improbidade, por sua vez, significa a má qualidade de uma administração, pela prática de atos que implicam em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a pública administração, que nada mais são do que positivações constitucionais dos princípios gerais do direito, como dito antanho, universalmente aceitos. Tanto que insculpidos em normas supra-nacionais como as diversas Declarações de Direitos.

Em suma, podemos dizer que todo ato contrário à moralidade administrativa é ato configurador de improbidade. Porém, nem todo ato de improbidade administrativa representa violação à moralidade administrativa.

3 – Os agentes da Improbidade Administrativa

A lei 8429/92 define quais as pessoas consideradas como passíveis de sanção pela prática de atos de improbidade. Tais são:

a) qualquer agente público, servidor ou não, em relação a atos de improbidade praticados contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, reputando-se agente público, para os efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades acima mencionadas;

b) qualquer pessoa que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie por qualquer forma direta ou indireta.

Vale observar que estão também sujeitos às sanções da lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Como se vê é amplíssimo o universo de pessoas cujo procedimento pode ser apontado como ímprobo, desde que, servidores ou terceiros, incidam nas situações apontadas pela lei. Exemplificativamente, estariam sujeitas às cominações legais, membros de colegiados que não são remunerados, dirigentes de entidades privadas, fornecedores, enfim todos os que concorram para a prática dos atos previstos na lei.

Bastante largo é, também, o número de entidades cujo patrimônio se acha protegido pelas disposições legais em referência. Para se ter uma idéia da amplitude do alcance da lei, basta observar que as empresas que gozam de incentivos fiscais, a exemplo das empresas favorecidas através da SUDENE, SUDAM e outros organismos nacionais ou estaduais, como o FAIN, encontram-se protegidas pela legislação ora comentada, em relação à conduta irregular de seus administradores, dolosa ou culposa, em que pese sua condição de empresas privadas.


Finalmente, é de atentar-se para a circunstância relevante de que a obrigação de ressarcir o dano, integralmente, dar-se-á sempre, seja este causado por ação ou omissão, dolosa ou culposa, pouco importa.

4 – Classificação dos atos de Improbidade Administrativa

Como foi dito antes, a Lei 8429/92 conhece três tipos de atos ímprobos na administração, a saber:

I) atos que importam em enriquecimento ilícito.

II) atos que causam prejuízo ao erário.

III) atos que atentam contra os princípios da administração pública.

A primeira classe de atos de improbidade administrativa – que importam o enriquecimento ilícito – compreende os seguintes:

a) auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função ou emprego, ou atividades nas entidades mencionadas no art. 1º desta Lei;

b) receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

c) perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1º por preço superior ao valor de mercado;

d) utilizar, em obra ou serviço particular, veículo, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

e) receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer atividade ilícita, ou aceitar promessas de tal vantagem;

f) receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei;

g) adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

h) aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade.

i) perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza.

j) receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado.

k) incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei.

l) usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei.

Continua em Financeiro/Bancário.

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