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Opinião

Implicações da Lei 13.019/2014 no âmbito dos municípios

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O presente artigo visa abordar a incidência da Lei 13.019/2014 (que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil) sobre ajustes (convênios) já existentes quando da sua entrada em vigor para os municípios, bem como aos que se pretende celebrar a partir de então e que não tenham por objeto a realização de política de fomento ou colaboração.

Até 31/12/2016, a celebração de convênios — acordo de vontades em que pelo menos uma das partes integra a administração pública, por meio do qual são conjugados esforços e/ou recursos visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas — era regida pela Lei 8.666/93, que em seu artigo 116 previa a aplicação de suas normas aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da administração.

Em 1º de janeiro de 2017, contudo, entrou em vigor para os municípios a Lei 13.019/2014 (artigo 88, parágrafo 1º), que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil.

Trata-se de diploma legal que estabelece normas gerais para a celebração de parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em substituição à figura do convênio, cuja celebração passa a ser admitida somente entre entes públicos (artigo 84-A) ou quando houver legislação específica que trate do tema (como nas hipóteses mencionadas no artigo 3º).

Contudo, salvo melhor juízo, o legislador não encampou algumas situações que são corriqueiras no âmbito dos municípios e que, por isso, ficaram planando num aparente vácuo normativo. Como exemplo, cito os ajustes (então convênios) firmados com instituições de ensino, visando à realização de estágio curricular obrigatório e não obrigatório por seus alunos nos entes e órgãos públicos municipais, bem como com instituições financeiras, associações de classe e respectivo sindicato de servidores públicos, para consignações facultativas em folha de pagamento dos servidores públicos, sejam os já existentes à época do advento da novel legislação, sejam os que se pretende firmar a partir de então.

A Lei 13.019/2014 dispõe que as parcerias existentes no momento da entrada em vigor da lei permanecerão regidas pela legislação vigente ao tempo de sua celebração, sem prejuízo da sua aplicação subsidiária, naquilo em que for cabível, desde que em benefício do alcance do objeto da parceria.

Como se vê, o legislador ressalvou que os ajustes existentes no momento da entrada em vigor da lei continuariam a ser regidos pela legislação vigente ao tempo de sua celebração (no caso, pela Lei 8.666/93), não obstante a possibilidade de aplicação subsidiária da nova lei.

Importante mencionar que o Decreto-lei 4.657/1942 (mais conhecido como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, cuja atual redação foi dada pela Lei 12.376/2010) prevê que a lei, ao entrar em vigor, terá efeito imediato e geral, respeitados, contudo, o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Portanto, os convênios existentes na data em que a Lei 13.019/2014 entrou em vigor para os municípios (1º/1/2017) continuarão regidos pela legislação vigente à época de sua celebração (Lei 8.666/93 e leis municipais específicas).

A nova lei estabelece ainda uma série de novas exigências a serem observadas pelos entes públicos e instituições interessadas em celebrar parcerias para a execução de objetos imbuídos de finalidades de interesse público e recíproco. Dentre elas, duas se destacam: a primeira é a realização prévia de um chamamento público, procedimento semelhante a uma licitação que tem por finalidade selecionar a instituição que será a parceira da administração pública na execução de determinado projeto (artigo 2º, XII e artigo 23). A realização do chamamento público é a regra, havendo hipóteses excepcionais em que poderá ser dispensado (artigo 30) ou se mostrará inexigível (artigo 31), sempre mediante justificativa do administrador público (artigo 32).

A segunda exigência a ser observada é que as parcerias sejam celebradas somente com "organizações da sociedade civil" (artigo 2º, I), assim consideradas: a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva; b) as sociedades cooperativas previstas na Lei 9.867, de 10 de novembro de 1999; as integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social; c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos. Assim, em princípio, estão excluídas as pessoas jurídicas com finalidades lucrativas e as pessoas físicas.

Outrossim, o referido diploma legal prevê três modalidades de parcerias, a saber: termo de colaboração (artigo 2º, VII e artigo 16), termo de fomento (artigo 2º, VIII e artigo 17) e acordo de cooperação (artigo 2º, VIII-A), neste último caso, quando não envolver a transferência de recursos financeiros.

É muito comum, contudo, no âmbito dos municípios, a celebração de convênios (então regidos pela Lei 8.666/93) com instituições de ensino (com ou sem fins lucrativos), visando à realização de estágio curricular obrigatório e não obrigatório por seus alunos nos entes e órgãos públicos municipais, e com entidades financeiras (com fins lucrativos, portanto), associações de servidores e o respectivo sindicato dos servidores públicos, para realização de consignações facultativas em folha de pagamento, decorrentes de empréstimos pessoais ou pagamento de contribuição/mensalidade associativa, sem repasse de recursos públicos a essas instituições.

Nesses casos, é mister concluir que não se aplicam as disposições da Lei 13.019/2014.

Como se sabe, o estágio de estudantes é regulado pela Lei Federal 11.788/2008, que em seu artigo 9º permite às pessoas jurídicas de direito privado e aos órgãos da administração pública direta, autárquica e fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como profissionais liberais de nível superior devidamente registrados em seus respectivos conselhos de fiscalização profissional, o oferecimento de estágio, observadas as condições que estabelece, dentre as quais a celebração de termo de compromisso entre o educando, a parte concedente e a instituição de ensino.

Já o artigo 8º do referido diploma legal dispõe que "é facultado às instituições de ensino celebrar com entes públicos e privados convênio de concessão de estágio, nos quais se explicitem o processo educativo compreendido nas atividades programadas para seus educandos e as condições de que tratam os arts. 6º a 14 desta Lei."

A título de exemplo, a referida lei federal é regulada, no âmbito do município de Londrina (PR), pelo Decreto 1.285/2010 (cria critérios de aplicabilidade do Programa de Estágio no âmbito do serviço público municipal e dá outras providências), que em seu artigo 3º assim estabelece:

Art. 3º Somente poderão integrar o Programa de Estágio, os estudantes regularmente matriculados e com frequência regular em cursos oferecidos por instituições públicas ou privadas de educação superior, de pós graduação, de educação profissional, de ensino médio, de nível técnico (pós-médio) ou tecnológico (superior na área tecnológica), da educação especial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade profissional da educação de jovens e adultos, credenciadas pelo órgão competente e conveniadas com esta municipalidade.

(...)

§2º As Instituições de Ensino interessadas em possibilitar aos seus alunos a realização de estágio, nos termos deste decreto, bem como as Associações de Pais e Mestres das Unidades de Ensino Estaduais, para os casos de estágio de educação profissional, de ensino médio, de nível técnico (pós-médio), da educação especial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade profissional da educação de jovens e adultos, deverão propor a formalização de convênio com o Município.

Como se vê, a legislação que trata do tema "estágio de estudantes", Lei Federal 11.788/2008, prevê a formalização de convênio entre a instituição de ensino (pública ou privada) e o ente público. Por essa razão, tratando-se de lei específica, e tendo em consideração o princípio da especialidade da norma[1], suas disposições prevalecem sobre as da Lei 13.019/2014 (que trata, de forma mais genérica, das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, concernentes à execução de políticas de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil). Em outras palavras, a Lei 13.019/2014 trata das parcerias que tenham por finalidade executar política de fomento, colaboração ou cooperação (sem especificar os possíveis objetos), ao passo que a Lei 11.788/2008 regula as "parcerias" (mediante convênio) cujo objeto seja o "estágio de estudantes".

Tal interpretação sistemática, salvo melhor juízo, mostra-se como mais consentânea ao interesse público, na medida em que permite que alunos de instituições de ensino com fins lucrativos (excluídas do sistema de parcerias pela Lei 13.019/2014) continuem realizando estágio em entes e órgãos públicos.

Ora, não há qualquer justificativa para que entidades de ensino com fins lucrativos não possam celebrar ajuste com entes públicos (sem repasse de recursos públicos, frise-se) de forma a viabilizar a realização de estágio por seus alunos. E tal diferenciação não está prevista na lei federal.

Por fim, embora a disposição legal prevista no artigo 8º da Lei 11.788/2008 estabeleça a formalização do convênio entre a instituição de ensino e a administração pública apenas como uma faculdade, nos termos do Decreto municipal 1.285/2010, essa formalização é obrigatória. Contudo, embora a nomenclatura esteja em consonância com aquela prevista na Lei 11.788/2008, para que não haja confusão entre instrumentos a serem utilizados em cada caso e considerando que a figura do convênio ficou restrita aos ajustes entre entes públicos, sugeriu-se à administração que promovesse a alteração do Decreto 1.285/2010, para substituir o termo "convênio" por "termo de cooperação".

Já no caso dos ajustes (então convênios) celebrados com entidades financeiras (com fins lucrativos, portanto), associações de servidores e respectivos sindicatos dos servidores públicos, para realização de consignações facultativas em folha de pagamento decorrentes de empréstimos pessoais ou pagamento de contribuição/mensalidade associativa, sem repasse de recursos públicos a essas instituições, a solução não é diferente.

Isso porque a Constituição Federal (artigo 39, caput) confere a cada município competência para estabelecer o regime jurídico único dos seus servidores públicos, do qual fazem parte eventuais regras que tratem de descontos em sua folha de pagamento.

No âmbito dessa municipalidade, as averbações das consignações em folha de pagamento dos servidores públicos da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do município de Londrina têm expressa previsão na Lei municipal 4.928/1992 e no Decreto municipal 658/2014, que assim estabelecem:

Lei 4.928/1992:

Art. 147. Salvo por imposição legal, ou mandado judicial, nenhum outro desconto, além dos permitidos pelo artigo anterior, incidirá sobre o vencimento, provento ou pensão.
Parágrafo único. O servidor, mediante manifestação expressa, poderá autorizar, bem como desautorizar, a feitura de descontos em sua remuneração ou provento a favor da Fazenda Pública Municipal e de entidade sindical, associação classista e recreativa, companhias de seguro, cooperativas e convênios.

Decreto n. 658/2014:

Art. 1º As consignações provenientes de empréstimos pessoais junto a instituições financeiras e as demais consignações ensejadoras de desconto em folha de pagamento, referentes aos servidores públicos municipais ativos, inativos e pensionistas da Administração Direta, Autárquica e Fundacional de Londrina, ficam regulamentadas segundo as disposições deste Decreto, permanecendo válidos os atos praticados na vigência dos Decretos Municipais n. 337, de 05 de abril de 2011, e n. 110, de 04 de março de 2005.

Art. 2º Considera-se, para fins deste Decreto:

I. consignatária: pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, conveniada com o Município, destinatária dos créditos resultantes das consignações compulsórias ou facultativas, decorrentes de relação jurídica estabelecida por contrato com o consignante;

II. Município: órgão da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Município de Londrina, que efetua os descontos em favor da consignatária, mediante carga da averbação na folha de pagamento;

III. consignante: servidor público ativo, inativo e pensionista do Município que, por contrato, tenha estabelecido com a consignatária relação jurídica comercial que autorize o desconto consignado;

IV. consignação compulsória: desconto incidente sobre a remuneração, provento ou benefício de pensão do consignante, efetuado por força de lei ou determinação judicial;

V. consignação facultativa: desconto incidente sobre a remuneração, provento e benefício de pensão do consignante, mediante autorização prévia e formal do interessado, na forma deste Decreto.

(...)

Art. 4º As consignações facultativas compreendem:

I. mensalidades instituídas para custeio de associações classistas e recreativas de servidores públicos municipais;

II. mensalidades e despesas autorizadas pelo consignante em favor das entidades sindicais e associativas, para repasses a terceiros e;

III. parcelas referentes a empréstimos pessoais, concedidos por instituições financeiras credenciadas.

(...)

Art. 6º A administração do sistema de consignações dos servidores municipais da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Município de Londrina será realizada pela Secretaria Municipal de Recursos Humanos - SMRH, em conjunto com as unidades de recursos humanos das Autarquias e Fundações Municipais.

§ 1º Compete exclusivamente à SMRH aprovar e autorizar o cadastramento das consignatárias no sistema informatizado de consignações, inclusive quando relativos às autarquias e fundações públicas municipais.

§ 2º A habilitação para processamento das consignações facultativas, de que trata o art. 4º, incisos I e II, deste Decreto, ocorrerá mediante requerimento das entidades interessadas à Secretaria Municipal de Recursos Humanos, na forma e prazos estabelecidos em portaria a ser expedida pela SMRH, que será analisado nos termos do parágrafo anterior.

§ 3º A habilitação para processamento das consignações facultativas, de que trata o art. 4º, inciso III, deste Decreto, dependerá de prévio procedimento licitatório, cuja homologação ensejará o pertinente cadastramento.

§ 4º O cadastramento, nas hipóteses dos §§ 2º e 3º deste artigo, será precedido de assinatura de termo de convênio, cujas cláusulas serão definidas previamente e a critério da Administração Municipal, com prazo de vigência de até 60 (sessenta) meses, renovável, quando for o caso, nos termos da Lei Federal n. 8.666/1993.

(...)

Como se vê, a averbação na folha de pagamento dos servidores e posterior repasse aos consignatários de valores descontados facultativamente sobre a remuneração, provento ou benefício de pensão depende, necessariamente, da existência de "convênio" entre a consignatária e o município, não havendo discriminação, no que tange à hipótese do artigo 4º, III, entre instituições com e sem finalidades lucrativas.

Também aqui sugeriu-se à administração a alteração do Decreto 658/2014, para substituir o termo "convênio" por "termo de cooperação" (nas hipóteses do artigo 4º, inciso I e II) e "termo de credenciamento" (na hipótese do artigo 4º, inciso III).

Outrossim, a não ser que a administração pretenda credenciar apenas uma instituição financeira em detrimento de outras, o que feriria o direito do servidor público de escolher de qual instituição financeira tomará empréstimo, não há que se falar na realização de procedimento licitatório, bastando a realização de chamamento público, com o posterior credenciamento de todas as instituições que mostrarem interesse em disponibilizar empréstimos consignados aos servidores e que atendam às exigências de habilitação, ante a inviabilidade competição entre elas.

Em conclusão, mostra-se possível a formalização de ajustes (tenham eles a denominação que tiverem, convênio, termo de cooperação, termo de credenciamento ou acordo de cooperação) entre a administração pública municipal e instituições de ensino públicas ou privadas, com ou sem fins lucrativos, visando a celebração de estágio de estudantes, com fundamento na Lei 11.788/2008 e na legislação municipal, bem como com entidades financeiras, associações de servidores e respectivo sindicato de servidores públicos, para realização de consignações facultativas em folha de pagamento, decorrentes de empréstimos pessoais ou pagamento de contribuição/mensalidade associativa, nos termos da legislação municipal (Estatuto dos Servidores Públicos e respectivo regulamento), não se lhes aplicando as disposições da Lei 13.019/2014.


[1] O princípio da especialidade revela que a norma especial afasta a incidência da norma geral. Lex specialis derogat legi generali. A norma se diz especial quando contiver os elementos de outra (geral) e acrescentar pormenores. Não há leis ou disposições especiais ou gerais, em termos absolutos. Resultam da comparação entre elas, da qual se aponta uma relação de espécie a gênero. A norma será preponderante quando especial. O tipo de homicídio dispõe: "Matar alguém" (artigo 121 do Código Penal). O infanticídio, por seu turno, é: "Matar, sob influência do estado puerperal, o próprio filho, durante o parto ou logo após" (artigo 123 do Código Penal). O confronto dessas normas demonstra que o infanticídio envolve os elementos essenciais do homicídio e adiciona outros dados: a) o sujeito ativo é a mãe; b) o sujeito passivo, o próprio filho; c) a influência do estado puerperal; d) a circunstância temporal, durante o parto ou logo após. Em resumo, o infanticídio é "matar alguém", nos termos mencionados.

 é advogado e procurador do município de Londrina (PR). Tem especialização em Direito Constitucional e Direito Municipal.

Revista Consultor Jurídico, 29 de junho de 2017, 8h50

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