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Crédito-prêmio

Benefício fiscal a exportadores não é setorial

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A disputa entre o governo federal e os exportadores em torno da revogação do crédito-prêmio de IPI, que já dura vinte e cinco anos, poderá em breve chegar ao fim.  Embora o Supremo Tribunal Federal, no final de 2001, tenha confirmado jurisprudência do extinto Tribunal Federal de Recursos e do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o crédito-prêmio de IPI não tinha sido extinto em 1985 por força de portaria do ministro da Fazenda, os exportadores não tiveram, naquela ocasião, uma vitória definitiva.  Faltava ainda resolver outra objeção da Fazenda, quando afirmava que a declaração da inconstitucionalidade da norma que autorizava a revogação do incentivo pelo ministro da Fazenda traria de volta a legislação anterior, que fixava em 1983 o termo final da vigência do crédito-prêmio.  Essa tese, inicialmente aceita pelo Superior Tribunal de Justiça, foi por ele posteriormente rejeitada.

Em razão da repercussão geral reconhecida no RE 577.302, encontra-se pronta para ser examinada pelo Supremo Tribunal Federal a última objeção posta pela Fazenda à permanência em vigor, até hoje, do crédito-prêmio: por ser um incentivo de natureza setorial, teria perdido sua vigência em outubro de 1990 em razão do parágrafo 1º do artigo 41 do ADCT, regra pela qual seriam considerados revogados os incentivos fiscais de natureza setorial que não fossem confirmados pelo legislador até dois anos depois da promulgação da atual Constituição Federal.

Muito embora a Constituição, no artigo 41 do ADCT, não defina o que seja um incentivo setorial, em outros artigos ela fornece elementos extremamente valiosos para que possamos descobrir o que o legislador constituinte pensou quando se referiu a incentivos setoriais. Quando, no artigo 48, a Constituição Federal trata da competência do Congresso Nacional, menciona, entre outras, no inciso IV, a de dispor sobre “planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento”, expressão que também aparece no inciso VI do § 2º do artigo 58, que trata da competência das comissões permanentes do Congresso Nacional e suas casas. Também no § 4º do artigo 165, artigo que trata da matéria orçamentária, é dito que “os planos e programas regionais e setoriais” previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.  Por fim, no inciso II do § 2º do artigo 166 consta que caberá a uma comissão mista permanente de senadores e deputados, “examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais” previstos na Constituição.

Não se pode deixar de perceber, nesses artigos, a quase perfeita coincidência entre a referência a esses planos e programas nacionais, regionais e setoriais, e a tradicional doutrina sobre os incentivos fiscais, que os classifica como sendo gerais ou globais, regionais e setoriais.  Neste diapasão, podemos concluir que, para a Constituição Federal, os incentivos fiscais de natureza setorial, regional e nacional seriam, respectivamente, aqueles destinados a apoiar planos e programas de natureza setorial, regional e nacional.

Também muito relevante para determinar o que, no artigo 41 do ADCT, se deve entender por incentivo fiscal de natureza setorial, é o exame dos debates travados na Assembléia Nacional Constituinte em torno dessa regra.

A regra da qual se originou o artigo 41 do ADCT, diferentemente deste, encontrava-se no próprio corpo do Anteprojeto de Constituição relativo ao Capítulo sobre o Sistema Tributário Nacional, e, também de forma radicalmente distinta, previa que “as isenções e os benefícios fiscais serão avaliados pelo Poder Legislativo durante o primeiro ano de cada legislatura, considerando-se revogada a lei se, nesse período, não forem legalmente mantidos”. Essa primitiva dicção da regra veio a sofrer considerável aprimoramento, já que apresentava dois sérios inconvenientes. Por um lado, gerava grave insegurança jurídica, pois a necessária revisão de qualquer incentivo a cada quatro anos inibiria investidores a tomarem risco em negócios de longo prazo. Por outro, resultava em grande inquietação para os políticos das regiões Norte e Nordeste, receosos de que se abrisse caminho para a supressão dos incentivos regionais.

Foi nesse contexto que o então deputado José Serra, relator do Anteprojeto, fez a necessária distinção para asseverar que não se pretendia suprimir os incentivos regionais, e então afirmou que “os que não são de caráter regional deveriam ser suprimidos, mas não os de caráter regional tendentes a corrigir desigualdades”[1].  Todavia, quem pretender vislumbrar nas entrelinhas desta frase a afirmação de que todos os outros incentivos fiscais, que não os regionais, seriam revogados caso não confirmados, estará a interpretar a frase fora de seu contexto.  Com efeito, em outro trecho dos debates José Serra afirmou que “há vários incentivos que deveriam cair, porque já estão obsoletos: e a experiência mostrou que não havendo um mecanismo que obrigue sua revisão, por inércia, tendem a permanecer”[2].  O então Constituinte César Maia, exemplificando com fatos concretos benefícios estaduais obsoletos, manifestou-se no seguinte sentido: “O conjunto de benefícios e isenções dados pelo Conselho de Política Fazendária nos últimos quinze anos é de tal ordem, que as próprias secretarias não sabem que concessões foram oferecidas. É um livro. Às vezes, uma situação conjuntural, em 1971, por exemplo, produziu um incentivo qualquer à produção de amora, à produção de leite de cabra — estou falando de fatos concretos”[3].  Logo em seguida, essa afirmação de César Maia foi corroborada e reforçada por José Serra, nos seguintes termos: “Quero dizer ao Constituinte César Maia que estou inteiramente de acordo com o que S. Exa. coloca (...). Tinha também em mente esses incentivos, subsídios e isenções a nível estadual que, tanto em São Paulo, quanto em Santa Catarina, no Rio Grande do Sul e no Rio de Janeiro são um problema muito sério”[4].

Assim, longe de indicar que, fora os incentivos regionais, todos os outros que não fossem confirmados pelo legislador estariam revogados, os debates na Assembléia Nacional Constituinte demonstram claramente que se destinavam a serem revogados somente os incentivos que beneficiassem determinado setor produtivo e não mais tivessem justificativa por se encontrarem obsoletos, e jamais incentivos gerais de âmbito nacional.  Não se pode, portanto, comparar incentivos estaduais à produção de amora ou leite de cabra, incentivos setoriais que foram concedidos em conjunturas específicas que não mais existiam, com o crédito-prêmio de IPI, incentivo de âmbito nacional destinado a promover a desoneração dos tributos incidentes durante as várias etapas da produção, objetivo permanente de todos os países e prática universalmente aceita no comércio exterior.

Por sua vez, no âmbito infra-constitucional fica clara a natureza não setorial do crédito-prêmio de IPI, já que o artigo 3º, inciso I, do Decreto-lei 1.894/81 autorizava o ministro da Fazenda, com referência aos incentivos fiscais à exportação, a reduzi-los, majorá-los, suspendê-los ou extinguí-los, “em caráter geral ou setorial”.  Ora, se tais alterações podiam se dar em caráter geral ou setorial, fica claro, mediante a aplicação da mais elementar lógica, que o crédito-prêmio de IPI, ao qual se aplicava tal regra, só poderia ser geral, um incentivo geral dado a todos os setores da indústria que poderia ser alterado “em caráter geral ou setorial”.  Embora tal norma tenha sido declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ante a ilegitimidade da delegação da atividade ao Ministro, esse fato não compromete a demonstração de que, também na ideia de quem fez a regra, o crédito-prêmio de IPI era inequivocamente um incentivo geral.

Por fim, cabe frisar que muito embora a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional esteja hoje fortemente empenhada em caracterizar os incentivos à exportação como setoriais, nem sempre foi esse o seu entendimento, como demonstra o Parecer PGFN/CAT 60/91, lamentavelmente pouco divulgado, emitido pouco depois da época em que se operariam as revogações dos incentivos setoriais em razão do § 1º do artigo 41 do ADCT, quando o assunto era, portanto, bastante debatido e estudado.  Tal parecer tratava da isenção, prevista no artigo 1º, alínea “c”, do Decreto-lei 815/69 — curiosamente o mesmo ano de criação do crédito-prêmio de IPI — de imposto de renda na fonte para o pagamento de juros, pelos exportadores nacionais, relativos aos créditos obtidos no exterior e destinados ao pré-financiamento e financiamento de exportação. Por ter entendido a PGFN que a isenção da tributação dos juros pagos pelo exportador aos seus credores externos para o financiamento da exportação não é sequer medida de incentivo, mas de simples amparo à atividade econômica, o Parecer concluiu que tal isenção não foi revogada pelo § 1º do artigo 41 do ADCT, ou, em suas própria palavras, que “não terá incidido o art. 41, § 1º, do ADCT à Constituição de 1988, uma vez que se estaria diante de medida de amparo a atividade econômica, como disposição de justiça fiscal ou de política legislativa, conforme o caso, e não de incentivo, em sentido jurídico estrito de induzir comportamento”.

Ora, se nessa situação a PGFN entendeu que a isenção em questão, que beneficiava os exportadores, não se tratava sequer de incentivo fiscal, mas de amparo às empresas em questão, não é razoável que tal conclusão não se aplique ao crédito-prêmio de IPI, benefício de índole geral dado a todas as exportadoras de manufaturados em âmbito nacional como forma de desonerar a carga tributária dos produtos exportados. Se a razão cabe à PGFN em seu novo entendimento ou no antigo, o Supremo Tribunal Federal dirá.

[1]  Diário da Assembléia Nacional Constituinte (Suplemento), p. 318, 22 de agosto de 1987.

[2]  Diário da Assembléia Nacional Constituinte (Suplemento), p. 166, 04 de agosto de 1987.

[3]  Diário da Assembléia Nacional Constituinte (Suplemento), p. 350, 22 de agosto de 1987.

[4]  Diário da Assembléia Nacional Constituinte (Suplemento), p. 350, 22 de agosto de 1987.

Gabriel Lacerda Troianelli é professor de Direito Tributário na Universidade Cândido Mendes, membro da International Fiscal Association, diretor da Associação Brasileira de Direito Financeiro, e sócio do escritório Barbosa, Müssnich & Aragão Advogados

Revista Consultor Jurídico, 11 de agosto de 2009, 14h43

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