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CPI do Sistema Financeiro

Continuação 2: Parecer de Mercadante à CPI dos Bancos

A segunda classe de atos de improbidade, na conformidade da disposição legal, é a dos que causam prejuízo ao erário, compreendendo as seguintes ações:

a) facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei.

b) permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei.

c) doar a pessoa física ou jurídica, bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie.

d) permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bens integrantes do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta Lei, ou ainda a prestação de serviços por parte delas, por preço inferior ao de mercado.

e) permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado.

f) realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantias insuficientes ou inidôneas.

g) conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie.

h) frustrar a licitude do processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente.

i) ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento.

j) agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público.

k) liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

l) permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente.

m) permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

Finalmente, a terceira classe dos atos de improbidade administrativa contempla os atos que atentam contra os princípios da administração pública, violando os deveres de moralidade administrativa, honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente os seguintes:

a) praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência.

b) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.

c) revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deve permanecer em segredo.

d) negar publicidade aos atos oficiais.

e) frustrar a licitude de concurso público.

f) deixar de prestar contas quando obrigado a fazê-lo.

g) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço da mercadoria, bem ou serviço.

5 - das sanções aplicáveis ao agente da Improbidade

A Lei nº. 8.429/92 não se preocupa em definir crimes. Os atos tipificados nos arts. 9º, 10 e 11 não constituem crimes no âmbito da referida lei. Muitas das condutas ali descritas são de natureza criminal, assim definidas, porém, em outras leis, a exemplo do Código Penal, do Decreto-Lei 201, da Lei n° 8.666/93 etc...

Não sendo crimes, têm, contudo, uma sanção, de natureza política ou civil, cominada na lei sob comento, independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica.

Assim, os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito estão sujeitos às seguintes cominações:

a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

b) ressarcimento integral do dano, quando houver;

c) perda da função pública;

d) suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos;

e) pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial;

f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

Na hipótese da prática de atos de improbidade que causem prejuízo ao erário, as sanções aplicáveis são:

a) ressarcimento integral do dano, se houver;

b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância;

c) perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos;

d) pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano;

e) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditício, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

Finalmente, a prática de atos de improbidade, que atentam contra a moralidade e demais princípios da administração, acarreta como sanção:

a) ressarcimento integral do dano;

b) perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;

c) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;

d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

6 - Da graduação das sanções

Quanto à aplicação da pena, pouco importa, melhor dizendo, nada importa que os agentes públicos ou terceiros estivessem repletos de boas intenções quando praticaram o ato de improbidade administrativa.

Assim a boa e má fé ou, a culpa e o dolo, ou ainda a extensão do dano causado pelas atividades e condutas dos agentes da conduta ímproba deverão ser levadas em consideração quando da aplicação da pena, posto que serão subsídios para a sua gradação.

7 - Da declaração de bens

Para possibilitar uma fiscalização efetiva e um acompanhamento eficaz da evolução patrimonial dos agentes públicos, a Lei 8.429/92 prevê a obrigação para todo agente público de apresentar declaração de bens e valores que compõem seu patrimônio particular, quando de sua posse em qualquer cargo público. Tal declaração deverá ser atualizada anualmente, bem como no momento em que o agente deixar o exercício de mandato, cargo, emprego ou função.

A Legislação específica, Lei 8.730/93, estipula que as declarações em referência sejam entregues também aos Tribunais de Contas, aos quais caberá averiguar a respeito das situações e mutações patrimoniais ocorrentes, em relação ao patrimônio dos agentes públicos.

8 - Da prescrição

Cumpre-nos referir ao prazo para ajuizamento das ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na lei 8.429/92. Segundo esta, as mencionadas ações podem ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de confiança.

Nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego, devem as ações ser propostas dentro do prazo prescricional previsto na lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público.

9 - Do procedimento administrativo e do processo judicial

Questão da maior relevância é a que diz respeito ao procedimento administrativo e ao processo judicial que devem ser seguidos visando à apuração de atos de improbidade e à aplicação das sanções de que são merecedores os respectivos agentes.

A lei prevê um procedimento administrativo, que servirá de base para o processo judicial visando à aplicação das sanções, notadamente a perda do cargo e suspensão dos direitos políticos, de competência privativa do Poder Judiciário.

Confere a Lei 8.429/92 a qualquer pessoa a capacidade para representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. A comissão que for designada para apurar a prática de improbidade dará conhecimento de sua instauração ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas, os quais poderão designar representantes para acompanharem o procedimento administrativo em referência.

Nessa fase, poderá ser solicitada pela comissão, ao Ministério Público ou à Procuradoria do órgão que seja requerida ao juízo competente o seqüestro dos bens do agente ou de terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao erário.

E aqui cabe-nos tocar em ponto da maior importância relativamente às atribuições dos Tribunais de Contas. Como ficou assinalado, a lei prevê um procedimento administrativo, conferindo poder a qualquer pessoa para representar à autoridade administrativa competente, para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. Entendemos que os processos de prestação de contas dos diferentes agentes públicos, cujo julgamento cabe ao Tribunal de Contas, valem como os procedimentos administrativos a que se reporta a lei 8.429/92. Em tais processos, dada a amplitude de suas atribuições, e graças ao trabalho de suas equipes técnicas, os Tribunais de Contas verificam a legalidade das despesas; constatam a ocorrência de prejuízos aos erários sob sua proteção; atestam a prática de violação à moralidade administrativa, exercitada por diferentes meios; certificam o desvio de recursos, em favor dos agentes ou de terceiros; demonstram a realização de aquisições ou alienações viciosas de bens; comprovam o favorecimento de terceiros em detrimento do patrimônio público; evidenciam a omissão ou negligência do agente público; testemunham infrações aos princípios da legalidade, da legitimidade, da economicidade; enfim, procedem a toda uma investigação que, ao final, se revela capaz de autenticar a probidade ou improbidade do agente público, inclusive mediante análise da evolução de seu patrimônio conforme atribuição dada aos mencionados Tribunais pela Lei nº 8.730/93.

Além disso as investigações feitas no âmbito dos Tribunais de Contas têm o acompanhamento diuturno do Ministério Público que, por imperativo constitucional (arts. 73, § 2°, I e 130) atua junto àquelas Cortes, exigência também feita pela lei 8.429/92. E mais: os agentes públicos, cujos procedimentos são fiscalizados e cujas contas são julgadas pelos Tribunais, têm assegurado em seu favor o contraditório e o exercício da mais ampla defesa, podendo defender-se pessoalmente ou através de procurador ou advogado, legalmente habilitado, e, em um outro caso, requerer diligências, vistorias, inspeções, tudo de modo a tornar efetiva a garantia constitucional prevista no artigo 5°, LV, da Constituição Federal:

"aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes".

Ora, diante de investigação tão completa, quer do ponto de vista formal quer do ponto de vista material, parece-nos que outro procedimento administrativo para apuração de improbidade administrativa não teria cabimento ou sentido nenhum, representando, tão somente, uma duplicidade de esforços e de gastos financeiros.

Se isso ocorre em relação aos agentes públicos comuns, com muito mais razão é de se compreender com referência aos chefes de Poderes, quer estaduais, quer municipais.

O artigo 14 da Lei 8.429/92 faculta a qualquer pessoa representar à autoridade administrativa competente, para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de improbidade. Ora, tomemos o exemplo do Prefeito - chefe do executivo municipal. Se a representação a que se reporta o mencionado dispositivo legal há de ser feita à autoridade administrativa competente para que seja instaurada a investigação, perguntamos: a que autoridade municipal seria encaminhado o pedido, já que o Prefeito é, sem dúvida, a maior autoridade local, no âmbito executivo?

Aqui, socorre-nos a lição de Manuel Gonçalves Ferreira Filho, para quem:

"A probidade é uma obrigação elementar, a que todos, especialmente os que recebem, administram a aplicam dinheiro público, estão jungidos. O Presidente da República, evidentemente, não escapa a essa obrigação. Desse modo tem de zelar para que toda a administração pública se atenda estritamente às normas de probidade, sobretudo financeira.

A prestação de contas - enfatiza o renomado mestre - é um dos aspectos principais por que se manifesta a probidade administrativa" (Comentários, Saraiva, vol 2).

Continua em Financeiro/Bancário.

Revista Consultor Jurídico, 11 de maio de 1999, 0h00

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