Todas as emendas são iguais? As modalidades no Senado

Este artigo define as modalidades de emendas a proposições no Senado, conforme o regimento interno da casa legislativa, excluindo as emendas às medidas provisórias e às matérias orçamentárias, regidas por resoluções específicas (Resolução nº 1/2002 — CN e nº 1/2006 — CN).

Como o Risf não define o que é emenda, adota-se o conceito do artigo 118 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que a define como proposição acessória destinada a alterar a proposição principal.

O Risf define a natureza dessas emendas como aditiva, supressiva, modificativa e substitutiva (artigo 246, II, Risf). No entanto, o destino de uma emenda apresentada depende, sobretudo, de sua modalidade de tramitação no fluxo legislativo.

O termo “modalidade” é empregado na classificação “modalidades de emenda” para designar as variações dentro de um mesmo instituto (emendas), estabelecendo uma relação direta com a terminologia já adotada pelo Risf: “modalidades de votação” (Subseção II, Seção VI, Capítulo XIII, Risf).

No Senado, as emendas a proposições são classificadas, conforme seu fluxo legislativo, nas seguintes modalidades: ordinárias, de comissão, “-S”, “-T”, “-Plen”, “-U”, emendas aos projetos de código e emendas aos projetos de decreto legislativo referentes a atos internacionais.

Emendas ordinárias: sem sigla

• O que são:

Emendas apresentadas por um senador, como membro da comissão, durante a tramitação na comissão em que atua, sem sigla após a sua numeração (artigo 122, I, Risf).

• Quando podem ser apresentadas:

Podem ser apresentadas até o encerramento da discussão da proposição principal, pois o Risf não fixa prazo específico para os membros da comissão. Considerando o costume e o princípio legislativo da separação entre as fases de discussão e votação, a prática permite a apresentação de emendas ordinárias até o fim da discussão.

• Possíveis destinos:

Os destinos das emendas ordinárias dependem da decisão da comissão:

Se aprovada, torna-se emenda de comissão e recebe a sigla da respectiva comissão (artigo 123, Risf).

Se rejeitada, considera-se inexistente, sem análise pelas demais comissões ou pelo plenário (artigo 124, I, Risf).

Todavia, o teor da emenda rejeitada pode ser reapresentado nas comissões seguintes ou renovado perante a mesa, caso seja aberto prazo de emendas perante esta e o parecer pela rejeição não tenha sido unânime (artigo 232 c/c artigo 133, §7º, Risf).

Assim, para a renovação da emenda em plenário, é necessário que a matéria principal abra prazo para emendas perante a Mesa (vide tópico 5: emendas “-Plen”).

Emendas de comissão

• O que são:

Emendas apresentadas por um dos membros da comissão (inclusive suplente), incluindo o relator, e aprovadas pela própria comissão, recebendo a sigla desta (artigo 123, Risf).

• Quando podem ser apresentadas:

Como apresentadas por membros da comissão, o rito segue o das emendas ordinárias, podendo ser apresentadas até o encerramento da discussão. A emenda torna-se da comissão somente após aprovação por deliberação (artigo 122, I, c/c artigo 123, Risf).

Há, ainda, casos regimentais específicos em que outras modalidades de emendas podem ser apresentadas à comissão por qualquer senador. Essas modalidades serão abordadas ao longo deste texto, incluindo: emendas a projetos de código, a projetos que tramitam em regime de urgência constitucional, a projetos sujeitos à tramitação terminativa, a projetos de decreto legislativo sobre atos internacionais e emendas em turno suplementar.

• Possíveis destinos:

Os destinos das emendas de comissão variam conforme a tramitação da proposição principal.

Se tramitar de forma não terminativa, a emenda aprovada será encaminhada, com a matéria principal, às comissões seguintes (se houver), e, depois, ao plenário (artigo 137, Risf). Se o último parecer rejeitar a emenda, é possível solicitar, em plenário, destaque para votação em separado da emenda de comissão, quando da votação “nos termos do parecer” (artigo 312 c/c artigo 314, I, b, Risf).

Se tramitar de forma terminativa e for despachada a mais de uma comissão, caberá à última, por possuir maior pertinência temática, a decisão final sobre a matéria; podendo aprovar ou rejeitar as emendas sugeridas pelas comissões anteriores (artigo 49, I, c/c artigos 91, §5º, e 229, Risf).

Se perder seu caráter terminativo devido à interposição de recurso, conforme o artigo 91, §3º, do Risf, as emendas de comissão receberão o mesmo tratamento atribuído às emendas de comissão a projetos que tramitam de forma não terminativa.

Emendas ‘-S’

• O que são:

Emendas apresentadas por qualquer Senador em turno suplementar, recebendo a sigla “-S” (artigo 282, Risf).

Quando um substitutivo integral a um projeto de lei (PL), de decreto legislativo (PDL) ou de resolução (PRS) é aprovado, realiza-se um turno suplementar para sua deliberação, ocorrendo exclusivamente no Plenário ou em comissões que estejam deliberando matéria terminativa, pois o turno trata apenas de deliberação de proposição.

• Quando podem ser apresentadas:

Podem ser apresentadas até o encerramento da discussão da matéria (artigo 282, §2º, Risf).

• Possíveis destinos:

Se apresentadas em comissão com competência para decidir sobre projetos terminativos, as emendas “-S” são submetidas à deliberação final da comissão (artigo 49, I, c/c artigos 91, §5º, e 229, Risf).

Se apresentadas no plenário, as emendas “-S” com o substitutivo serão encaminhadas às comissões ou, se for o caso, permanecem em plenário para receber parecer, não podendo concluir por novo substitutivo (artigo 283, RISF c/c artigos 48, XXI, e 125, Risf).

Se não apresentadas emendas “-S”, o substitutivo é adotado sem votação (artigo 284, Risf).

Emendas “-T”

• O que são:

Emendas apresentadas por qualquer senador à matéria despachada em caráter terminativo, dentro do prazo regimental, recebendo a sigla “-T’ (artigo 91 c/c artigo 122, II, c, Risf).

• Quando podem ser apresentadas:

Podem ser apresentadas perante a primeira ou única comissão do despacho, no prazo de cinco dias úteis da publicação da matéria no Diário do Senado Federal (artigo 122, §1º, Risf).

• Possíveis destinos:

As emendas “-T” devem ser apreciadas por todas as comissões competentes, cabendo a decisão final à comissão que aprecia a matéria em caráter terminativo (a única ou última), salvo recurso para deliberação em plenário (artigo 91, §5º, c/c artigos 124, IV, e 229, Risf).

Se interposto recurso contra a decisão terminativa, abre-se prazo de cinco dias úteis para apresentação de emendas perante a Mesa (artigo 91, §3º c/c artigo 235, II, c, Risf); essas, denominadas “-PLEN”, serão tratadas em tópico específico.

Se não forem apresentadas emendas de Plenário (“-Plen”) no prazo regimental, a matéria principal objeto do recurso será considerada completamente instruída e apta a figurar na Ordem do Dia, com a decisão terminativa da comissão como último parecer sobre a matéria (artigo 277, parágrafo único, Risf).

Atualmente, no plenário, as matérias são votadas “nos termos do parecer” da comissão. Assim, se o parecer rejeitar a emenda “-T” e a votação ocorrer “nos termos do parecer”, o plenário estará rejeitando a emenda também. Para que a emenda “-T” rejeitada seja votada separadamente, é indispensável, além do recurso, a apresentação de requerimento de destaque para votação em separado da emenda “-T” específica (artigo 312 c/c artigo 314, I, b, Risf).

Emendas ‘-Plen’

• O que são:

Emendas apresentadas em Plenário, seja durante a tramitação ordinária da proposição principal, seja em razão de incidentes regimentais, recebendo a sigla “-Plen”.

• Quando podem ser apresentadas:

Há diversas situações e prazos regimentais para a apresentação de emendas em plenário. Assim podem ser apresentadas, perante a Mesa, emenda:

I – a PDL que altera ou reforma do Risf: no prazo de 5 dias úteis, antes do despacho para as comissões (artigo 235, II, a, Risf c/c artigo 401, §1º, Risf);

II – a PDL referente à prestação de contas do presidente da República:  no prazo de 5 dias úteis, antes do despacho para as comissões (artigo 235, II, b, Risf);

III – a projetos apreciados pelas comissões com poder terminativo, em caso de interposição de recurso: no prazo de 5 dias úteis, após o retorno das comissões (artigo 235, II, c, Risf);

IV – a projeto despachado sem decisão terminativa que obtiver parecer favorável, quanto ao mérito, das comissões: no prazo de 5 dias úteis, após o retorno das comissões (artigo 235, II, d, Risf);

V – a projeto, em turno único, que tenha parecer contrário, quanto ao mérito, das comissões, desde que admitido recurso para sua tramitação: no prazo de 5 dias úteis, após o retorno das comissões (artigo 235, II, e, c/c artigo 254 Risf);

VI – a projetos de autoria de comissão:  no prazo de cinco dias úteis antes do despacho para as comissões (artigo 235, II, f, Risf);

VII – à matéria a ser votada no Período de Expediente: até o encerramento da discussão (artigo 235, III, a, Risf);

VIII – a projeto em turno suplementar no Plenário: ao anunciar-se sua discussão até o encerramento desta discussão. Neste caso, a emenda também é uma emenda “-S”, sendo uma modalidade combinada em “Emenda /S -Plen” (artigo 235, III, b, c/c artigo 282, Risf);

IX – para correção redacional que afronte o mérito da matéria de projetos de lei de consolidação: até o encerramento da discussão da matéria principal, após o retorno das comissões (artigo 213-C, §1º, Risf);

X – a projeto que tenha requerimento de urgência aprovado, desde que o prazo para apresentação de emendas perante a Mesa esteja aberto ou ainda não tenha se iniciado: até o encerramento da discussão (artigo 337, Risf);

XI – oferecida pelo Relator, em Plenário: ao proferir o relatório (artigo 125, Risf);

• Possíveis destinos:

Todas as emendas “-Plen” serão submetidas à deliberação do plenário do Senado após receber parecer das comissões pelas quais a proposição principal tramitou ou, se for o caso, parecer em plenário. (artigo 277 c/c artigo 126, §1º, e artigo 48, XXI, c/c art. 125, RISF).

Emendas ‘-U’

• O que são:

Emendas apresentadas por qualquer senador, em prazo regimental, a projeto de lei de iniciativa do Presidente da República que tramita em urgência constitucional, por ele solicitada, recebendo a sigla “-U” (artigo 64, §1º, CF c/c artigo 122, II, b, Risf).

• Quando podem ser apresentadas:

Podem ser apresentadas perante a primeira ou única comissão do despacho, no prazo de cinco dias úteis a partir da leitura e publicação da matéria no Diário do Senado Federal (artigo 122, §1º, c/c artigo 375, I, Risf).

Caso a matéria tenha sido despachada a mais de uma comissão e a solicitação da urgência constitucional ocorra após a emissão de parecer por uma delas, o projeto deve retornar à primeira comissão designada, pois é nesta que o prazo geral de cinco dias úteis deve ser reaberto, permitindo que todas as comissões emitam parecer sobre as emendas “-U” (artigo 375, I, Risf).

• Possíveis destinos:

Todas as comissões às quais o projeto foi despachado devem se manifestar sobre as emendas “-U”, sendo essa apreciação realizada simultaneamente (artigo 137 c/c artigo 375, II, Risf).

A decisão sobre a emenda “-U”, tomada pela única ou última comissão do despacho, será considerada final, salvo se houver interposição de recurso subscrito por, no mínimo, 1/10 dos senadores para que a emenda “-U” seja submetida ao plenário, sem discussão (artigo 124, III, c/c artigo 229, Risf).

Embora o Risf preveja apreciação simultânea pelas comissões em regime de urgência constitucional, o despacho do presidente estabelece ordem entre elas. Assim, a decisão final cabe à última comissão mencionada, nos termos do artigo 124, III. Isso decorre da lógica regimental que, em caso de pareceres divergentes, terá preferência o último, salvo decisão em contrário do plenário (artigo 229 c/c artigo 227, §2º, II, b, Risf).

A decisão da única ou última comissão sobre emendas “-U” é “final”, seja para aprovar ou rejeitar. Então, para que o plenário delibere sobre as emendas “-U”, é necessário recurso de 1/10 dos senadores. Tal recurso equivale a destaque para votação em separado, tornando desnecessário requerimento específico.

Contudo, no caso do PLP 233/2023, além do recurso, também foi apresentado requerimento de destaque, provavelmente para evitar dúvidas quanto à não inclusão da emenda objeto do recurso na votação “nos termos do parecer”, o que as sujeitariam à decisão final da comissão – interpretação que caberia questionamento por meio de questão de ordem.

• Possíveis incidentes:

Caso o presidente da República retire a solicitação de urgência do projeto de lei que tramita em urgência constitucional, as emendas “-U” passarão a ter status de emendas ordinárias. Nessas condições, serão consideradas inexistentes se não forem adotadas pela comissão (artigo 124, I, Risf).

Caso o presidente da República solicite a retirada de urgência do projeto que tramita em urgência constitucional após o prazo geral de cinco dias úteis para apresentação de emendas “-U” e, posteriormente, volte a solicitar a urgência para a matéria (com base no artigo 64, §1º, Constituição), será realizada uma análise do conjunto circunstancial envolvido em cada solicitação de urgência pelo presidente da República.

Essa análise levará em conta o intervalo entre as solicitações, a composição da Casa e o contexto político, que se distingue do contexto cronológico, para decidir se o prazo geral de cinco dias úteis será reaberto.

Emendas aos projetos de Código

• O que são:

Emendas apresentadas por qualquer senador, dentro do prazo regimental, a projetos de Código, para as quais ainda não foi identificada uma sigla específica (artigo 122, II, a, Risf).

Isso ocorre porque o último Código a tramitar no Senado, o PLC 168/2015 foi apreciado em 2015, ou seja, antes da criação das siglas. Dessa forma, propõe-se que essas emendas sejam identificadas pela sigla “-C”.

• Quando podem ser apresentadas:

Podem ser apresentadas perante uma comissão temporária específica para o estudo da matéria, no prazo de 20 dias úteis a partir da publicação no Diário do Senado Federal (artigo 122, §1º c/c artigo 374, III, Risf).

• Possíveis destinos:

Todas as emendas aos projetos de Código serão submetidas à deliberação do plenário do Senado, com parecer favorável ou contrário da comissão temporária específica (artigo 124, II, Risf).

Emendas a projetos de decreto legislativo sobre atos internacionais

• O que são:

Emendas apresentadas por qualquer Senador, dentro do prazo regimental, a projetos de decreto legislativo sobre atos internacionais, para as quais ainda não foi identificada uma sigla específica (artigo 376, III, Risf).

Todos os PDLs sobre atos internacionais pesquisados foram apreciados sem emendas. Dessa forma, propõe-se que essas emendas, quando houver, sejam identificadas pela sigla “-I”.

• Quando podem ser apresentadas:

Podem ser apresentadas perante a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE), no prazo de cinco dias úteis a partir da publicação (artigo 376, II e III, Risf).

• Possíveis destinos:

Todas as emendas ao projeto de decreto legislativo referente a atos internacionais serão submetidas à deliberação do plenário do Senado, com parecer favorável ou contrário da CRE (artigo 376, IV, Risf).