Proantar: pesquisa como ferramenta geopolítica

Quando falamos de Defesa, geralmente tratamos daquilo que precisamos proteger, mas é preciso ressaltar que, em diversas ocasiões, a Defesa é feita não com armas, mas com antecipação, com ciência, com pesquisa [1].

Na coluna do hoje, falaremos de tudo isso e mais um pouco: nosso tema será o Programa Antártico Brasileiro, o Proantar, o programa científico mais duradouro da história do país, além de um dos mais estratégicos.

E o que isso tem a ver com nossa Fábrica de Leis? O Proantar é uma novela completa, que serve de pano de fundo para o desenrolar de várias temáticas legislativas, a saber, adesão a tratados internacionais; atuação de frentes parlamentares e comissões permanentes; defesa nacional; estratégia nacional; geopolítica polar; pesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I); orçamento e emendas parlamentares, só para citar algumas [2].

Mas antes de começar, convém situar nosso leitor no tempo e no espaço. Comecemos por este último: a localização espacial. A Antártica [3] é um continente situado além do paralelo 60º sul, com uma extensão de aproximadamente 14 milhões de km², o que corresponde a mais ou menos 10% das terras não submersas do globo (cerca de 1,6 vezes a área do Brasil).

Com frequência, a Antártica é comparada ao mais próximo que se pode chegar de outro Planeta sem sair da Terra (algo semelhante ao que se diz das pouco exploradas profundezas oceânicas, e.g., zonas abissais).

É uma região onde já foram registradas temperaturas de -94,7ºC e ventos de 327 km/h, permanentemente coberta por um manto de gelo de aproximadamente 2 km de espessura, sendo que somente em torno de 0,4% dessa área (i.e., aproximadamente 48 mil km²) é livre de gelo. E, apesar de corresponder a cerca de 70% das reservas de água doce do planeta, as precipitações são inferiores às do deserto do Saara.

Estratégico

Mas é preciso que se diga: esse cenário inóspito concentra incalculáveis ativos estratégicos (e.g., reservas intocadas de gás natural, petróleo, ouro, diamantes e diversos outros recursos minerais).

Além disso, com o perdão do trocadilho, tem impacto em “temas quentes” da atualidade, como mudanças climáticas, questões territoriais, turismo, pesca comercial, perda de biodiversidade, bioprospecção.

Para dar um vislumbre das possibilidades do tema relativo à bioprospecção: os antibióticos já são usados há muito tempo e estão perdendo seu efeito diante das superbactérias, entretanto, na Antártica existem fungos que produzem antibióticos que nunca foram usados pelo homem, para os quais ainda não há resistência bacteriana.

Outro caso é um fungo que produz uma substância azul para se proteger dos raios ultravioleta, bastante intensos na região, e que pode ser usada tanto como corante de alimentos, como na indústria cosmética como protetor solar.

Ou seja, as pesquisas desenvolvidas têm usos potenciais em campos tão diversos como a medicina; o setor farmacêutico; o setor de cosméticos; a agricultura (e.g., novos pesticidas e herbicidas); a indústria alimentícia, dentre outros.

Quanto à questão climática, diferente do que se diz de Las Vegas, o que acontece na Antártica, não fica na Antártica, ela afeta diretamente o território brasileiro, o sétimo país mais próximo do continente antártico.

A possibilidade de previsão do tempo e os estudos climáticos são fundamentais para o agronegócio, a segurança alimentar da população e o enfrentamento de desastres naturais. Como exemplo, cientistas apontam que “a combinação de ciclones extratropicais entre a Antártica e o Rio Grande do Sul e o calor com bloqueio atmosférico da onda de calor do Brasil central criou o ambiente atmosférico extremo Trópico-Polo” [4] responsável pela maior enchente da história do Estado gaúcho, registrada em maio deste ano.

E a quem pertence a Antártica?

Aí vem o grande “pulo do gato”: ela não tem dono. É o único lugar do planeta cuja questão da soberania ainda não foi resolvida. Ela é regida por um tratado próprio não relacionado à Organização das Nações Unidas (ONU), o Tratado da Antártica, do qual nos ocuparemos a partir deste momento.

Agora, para situar nosso leitor no tempo: apesar da Antártica ser um continente quase desconhecido até o século 18 e manter-se praticamente intocado até o século 20, por volta da década de 1950 as atenções do país começaram a se voltar para a região [5].

Nosso fio da meada começa no biênio 1957-1958, proclamado pela ONU como o Ano Geofísico Internacional. O evento promoveu um esforço internacional que buscou não apenas a observação, como uma melhor compreensão dos fenômenos relacionados à Terra, o que abrangeu o estudo de zonas remotas, como a Antártica.

Foi um programa científico que contou com a participação de diversos países, dentre os quais o Brasil. Como desdobramento do Ano Geofísico Internacional, em 1959, doze países elaboraram e assinaram o Tratado da Antártica, primeiro estatuto jurídico para a região.

O Tratado entrou em vigor em 1961 e, como linhas gerais, definia o uso da Antártica para fins pacíficos e científicos; a proibição do uso militar, dos testes de armas, de testes nucleares, bem como do despejo de lixo; ademais, não reconhecia demandas territoriais ou soberanias (elemento essencial para o seu sucesso, uma vez que sete países reivindicavam territórios na Antártica: Chile, Argentina, Reino Unido, Noruega, Austrália, França e Nova Zelândia).

Cumpre mencionar que àquela época, assim como hoje, sob a perspectiva do arcabouço jurídico brasileiro, a aplicabilidade dos preceitos internacionais somente é possível a partir do momento em que são cumpridos os requisitos solenes para a sua devida integração à ordem jurídico constitucional pátria, a saber:

(i) celebração da convenção internacional;
(ii) aprovação pelo Parlamento; e
(iii) ratificação pelo Chefe de Estado — a qual se conclui com a expedição de Decreto, de cuja edição derivam três efeitos básicos que lhe são inerentes: (a) a promulgação do tratado internacional; (b) a publicação oficial de seu texto; e (c) a executoriedade do ato internacional, que, somente a partir desse momento, passa a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno [6].

Neste sentido, o Tratado da Antártica, foi promulgado pelo Decreto nº 75.963/1975. Complementarmente, o Decreto nº 94.401/1987, aprovou a Política Nacional para Assuntos Antárticos (Polantar), recentemente atualizada pelo Decreto nº 11.096/2022.

Assim, apesar do Tratado ter sido firmado em 1975 (antes, portanto, da promulgação da Constituição de 1988), sob a perspectiva do arcabouço brasileiro, a aplicabilidade dos preceitos internacionais não sofreu grandes alterações, sendo regida, atualmente, pelo artigo 84, VIII, da CF, segundo o qual compete privativamente ao presidente da República “celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”; o que, por sua vez, é regido pelo artigo 49, I, da CF, que determina a competência exclusiva do Congresso para “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”.

O Tratado da Antártica foi complementado por protocolos e convenções que, juntamente com ele, formam o Sistema do Tratado da Antártica (STA): Convenção para a Conservação das Focas Antárticas (Londres, 1972; Decreto nº 66/1991); Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos (Canberra, 1980; Decreto nº 93.935/1987); Protocolo ao Tratado da Antártica sobre Proteção ao Meio Ambiente (Madrid, 1991; Decreto nº 2.742/1998) e Recomendações adotadas nas Reuniões das Partes Consultivas do Tratado da Antártica (ATCM).

Em que pese ter sido orquestrado em um contexto de Guerra Fria e disputas territoriais, o STA é um resiliente e eficiente complexo diplomático-jurídico, instaurando um novo capítulo em termos de cooperação multinacional na região.

De 193 países que integram a ONU, 57 assinaram o Tratado, dos quais somente 29 são membros-consultivos, com direito a voz, voto e veto, dentre eles o Brasil. Merece destaque especialmente o artigo IX do Tratado, segundo o qual para ser membro-consultivo é necessário “[…] demonstrar seu interesse pela Antártida, pela promoção ali de substancial atividade de pesquisa científica”.

Esse singelo trecho, tem uma importância crucial que se materializa no seguinte mantra: “a pesquisa é a grande ferramenta geopolítica da Antártica”!

Importante traçar a seguinte cronologia: em 1975, o Brasil assina o Tratado da Antártica, tornando-se membro; em 1982, é lançado o Programa Antártico Brasileiro (Proantar); em 1983, tem início a primeira expedição para a Região (a Operantar I) e, com esta expedição, este é também o ano em que o país adquire o status de membro-consultivo; em 1984, são lançadas as bases da Estação Antártica Comandante Ferraz (EACF), tornada permanente em 1986.

Além da EACF, localizada na Ilha Rei George, o Brasil possui 1 navio quebra-gelo, 2 refúgios (nas Ilhas Nelson e Elefante), 2 módulos científicos de coleta de dados automatizados (Criosfera I e II) e 3 estações sazonais, mas nenhum aeródromo, i.e., tem que contar com a gentileza/parceria de outros países para pousar na Antártica.

Presença modesta

Considerando a importância estratégica da Antártica, pode-se dizer que a presença brasileira é modesta quando comparada a países como Argentina (15 bases, 1 navio quebra-gelo e 1 aeródromo, com previsão de construção de 2 novos aeródromos) e Chile (11 bases, 1 navio quebra-gelo e 1 aeródromo).

Cumpre mencionar que mesmo após o incêndio da EACF, ocorrido em 2012, a ciência brasileira na Antártica nunca parou, já que boa parte das pesquisas ocorre em acampamentos e nos navios, mas também temporariamente nos módulos emergenciais e, agora, na nova EACF, (re)inaugurada em 2020, contando com 17 laboratórios, o que a torna a maior estação de pesquisa da península Antártica e a terceira maior do mundo.

Com isso, em 2024, comemoramos 65 anos da adoção do Tratado da Antártica, 49 anos da adesão do Brasil e 42 anos ininterruptos de pesquisa na Antártica!

O Proantar é um programa descentralizado que conta com a atuação coordenada de várias instituições: a coordenação-geral é executada pela Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (Cirm); a gestão científica é conduzida pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), por meio da Secretaria de Políticas e Programas Estratégicos (Seppe), em conjunto com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq); participam também o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA); o Ministério das Relações Exteriores (MRE) (já que estamos falando de um tratado internacional); e o Ministério da Defesa (MD), sobretudo por meio da Marinha do Brasil e da Força Aérea Brasileira, indispensáveis ao apoio logístico. Essa diversidade de frentes, que incluem as áreas acadêmica, militar, diplomática e política, reflete a variedade de perspectivas para a região.

Neste sentido, tomando a Câmara dos Deputados como exemplo, pelo menos duas comissões permanentes teriam pertinência temática com o Programa, podendo contribuir para sua discussão, divulgação, fiscalização e mesmo destinação de emendas parlamentares: a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) e a Comissão de Ciência, Tecnologia e Inovação (CCTCI).

Em maio deste ano, a Índia recebeu a 46ª ATCM. A comitiva brasileira foi chefiada pelo MRE e composta pelo CIRM, MCTI, CNPq, MMA e pelo Instituto Brasileiro do Meio-Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) [7].

Entretanto, importa pontuar a rotatividade dos participantes da comitiva nas ATCM; além disso, o diplomata que a chefia, muitas vezes, nunca sequer foi à Antártica. Na verdade, os cargos do Proantar (no que diz respeito às Forças Armadas e ao Itamaraty) são ocupados por cerca de 2 anos, após os quais os responsáveis são removidos para outros postos, isto, na prática, implica em segmentação e descontinuidade do pensamento estratégico.

Desde 2012, por sua proximidade com a América do Sul, o continente antártico figura oficialmente na Política Nacional de Defesa (PND) como parte de nosso entorno estratégico.

Por questões diplomáticas, o Brasil não tem demandas territoriais na região, mas duas bases teóricas serviriam ao País nesse sentido: a Teoria da Defrontação [8] e a Teoria da Ocupação. Esta última encontra amparo na PND aprovada pelo Decreto Legislativo nº 61/2024 que se propõe a “XII. defender a exploração da Antártica somente para fins de pesquisa científica, com a preservação do meio ambiente e sua manutenção como patrimônio da humanidade”.

Ainda como diretriz do Polantar, o Brasil reserva-se o direito de proteger seus interesses diretos e substanciais na Antártida — ora regidos pelo Tratado da Antártica — inclusive caso venha a ser revisto o funcionamento do Tratado e conforme os resultados dessa eventual revisão.

Lembrando que o Tratado da Antártica, conforme seus próprios termos, pode passar por modificações em 2048 e isso exigirá muito da diplomacia brasileira, entretanto, pouco se tem discutido a respeito.

Qual será a posição do Brasil nesse cenário?

Quais as metas estratégicas do país na região? e.g., aumentar nossa presença no continente, a representatividade nas ATCM, os investimentos em pesquisa, os investimentos em logística, o entendimento dos nossos dirigentes e da população sobre o tema; contornar o tema da rotatividade dos cargos; melhorar a comunicação entre todos os agentes envolvidos. Todas estas são questões em aberto.

As frentes parlamentares são associações de parlamentares de diferentes partidos que se reúnem para debater determinado tema de interesse da sociedade.

A Câmara dos Deputados conta, atualmente, com 277 frentes parlamentares registradas, das quais 141 são frentes parlamentares mistas, i.e., com a participação de deputados e senadores. Somadas às 32 frentes parlamentares em funcionamento no Senado (das quais 6 são mistas), tem-se um total de 309 frentes parlamentares no Congresso!

Quando registradas perante a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados (ainda que mistas), as frentes parlamentares são regulamentadas pelo Ato da Mesa nº 69/2005, que exige requerimento assinado por pelo menos um terço dos parlamentares do Congresso (198 deputados e/ou senadores); apresentação da ata de fundação e constituição, bem como do estatuto da frente parlamentar; a indicação do nome da frente e do deputado responsável pelas informações prestadas à mesa diretora da Câmara. Importa assinalar que ao final da legislatura, o registro das frentes parlamentares é extinto, mas novas solicitações de registro podem ser apresentadas na legislatura seguinte.

A Frente Parlamentar Mista em Apoio ao Programa Antártico Brasileiro foi criada em 2007 e vem sendo relançada a cada nova legislatura, tendo sido reativada na legislatura atual (57ª Legislatura, que compreende o período de 2023 a 2027) com 185 deputados federais e 5 senadores.

Entre as propostas de atuação da Frente estão o acompanhamento da Polantar e o incentivo aos programas e iniciativas propostas pelo Comitê Científico de Pesquisa Antártica (SCAR), mas mais importante do que isso, essa Frente Parlamentar é também uma das fontes de recursos para o Proantar, e.g., os laboratórios da nova EACF [9] e a estação Criosfera I foram viabilizados por emendas parlamentares.

O Proantar tem duas fontes de recursos distintas, uma para custear a logística, parte mais cara do Programa, mormente a cargo do MD; e outra para custear PD&I, a cargo do MCTI.

Dados de 2020 informavam que o custo operacional de pesquisa do Proantar era de R$ 8 milhões por ano (valor irrisório frente ao orçamento da União e diante do retorno potencial da investigação lá desenvolvida), entretanto, o orçamento da época destinava apenas R$ 3,67 milhões, já incluídas as emendas parlamentares [10].

Segundo dados da Marinha [11], para 2024, a Frente Parlamentar foi “responsável pelo aporte de R$ 2,2 milhões em emendas parlamentares individuais, a fim de contribuir para manter as atividades da EACF, incluindo os laboratórios de química, microbiologia e de bioensaios”, o que reforça o orçamento destinado ao Proantar, mas ainda é insuficiente frente ao número de projetos de pesquisa na região e a sua importância estratégica.

Na 42ª Operantar, realizada no verão austral de outubro de 2023 a abril de 2024, 137 pesquisadores de 18 instituições e universidades nacionais foram responsáveis por 23 projetos de pesquisa, nas áreas de biodiversidade, clima, geologia, geofísica, oceanografia, saúde e ciências humanas e sociais [12].

Além da PD&I, o Proantar tem contribuído para a Base Industrial de Defesa (BID), como a construção de um navio de apoio antártico, por um estaleiro brasileiro do Espírito Santo, com geração de 600 empregos diretos e outros 6 mil indiretos [13].

Desde 1983, nem a presença nem a pesquisa brasileira foram jamais interrompidas na Antártica. Mesmo durante o período de reconstrução da EACF, após o incêndio, a bandeira brasileira permaneceu hasteada no local e a pesquisa permaneceu sendo feita em módulos emergenciais. Isso tem uma carga simbólica muito expressiva!

Apesar da importância para o país, o Proantar ainda é pouco conhecido e compreendido, tanto pela população em geral, como pelos governantes. A falta de recursos, seja para ciência, seja para a logística (que apoia a execução da ciência), ameaça não só o posicionamento do Brasil no contexto da ciência antártica mundial (inclusive com a conhecida “fuga de cérebros”), mas a permanência como membro-consultivo do tratado. Retomando o nosso mantra que “a pesquisa é a grande ferramenta geopolítica da Antártica”, é preciso pensar hoje como o país quer se ver no futuro…

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[1] Este artigo é baseado na aula ministrada pelo Prof. Paulo Câmara, no âmbito do Curso “A Defesa Nacional e o Poder Legislativo” (CDNPL) da Escola Superior de Defesa (ESD), realizada em maio de 2024.

[2] Dada a extensão do tema e seus possíveis aprofundamentos, o objetivo deste artigo será dar uma visão geral da importância estratégica do Proantar. Para uma discussão mais aprofundada, remetemos o leitor para os três volumes da Coleção Antártica, “O sistema do Tratado da Antártica”, da Fundação Alexandre Gusmão (FUNAG/MRE).

[3] Segundo Ferreira (2009, p. 246), todos os Ministérios envolvidos no Proantar utilizam preferencialmente a forma “Antártica” em documentos e sites, com exceção do MRE, que adota “Antártida” (apesar de não serem incomuns documentos utilizando a outra forma). Cf. “FERREIRA, F.R.G. O sistema do tratado da Antártica: evolução do regime e seu impacto na política externa brasileira. Brasília: FUNAG, 2009”.

[4] INSTITUTO HUMANITAS UNISINOS. Subjugada no RS, crise climática está associada a maior enchente do Estado: entrevista especial com Francisco Eliseu Aquino. IHU. 6 mai. 2024. Disponível em: https://www.ihu.unisinos.br/categorias/159-entrevistas/639115-subjugada-no-rs-crise-climatica-esta-associada-a-maior-enchente-do-estado-entrevista-especial-com-francisco-eliseu-aquino. Acesso em: 31 ago. 2024.

[5] Para uma visão histórica da relação brasileira com a Antártica e o início de seu envolvimento na região cf. “FUNDAÇÃO ALEXANDRE GUSMÃO. O sistema do Tratado da Antártica: documentos e estudos. v. 2. Brasília: FUNAG, 2022”.

[6] SCHLOTTFELDT, S.; RESENDE, O. H. M. Violência sexual contra mulheres: a incorporação da perspectiva de gênero no direito internacional público. E-Legis − Revista Eletrônica do Programa de Pós-Graduação da Câmara dos Deputados, v. 15, n. 38, p. 173–200, 2022, p. 193. Disponível em: https://doi.org/10.51206/elegis.v15i38.671. Acesso em: 31 ago. 2024.

[7] BRASIL. Marinha do Brasil. SECIRM participa da 46ª Reunião do Tratado da Antártica. Agência Marinha de Notícias. jun. 2024. Disponível em: https://www.marinha.mil.br/secirm/pt-br/proantar/noticias/secirm-participa-46-antartic-treaty. Acesso em: 31 ago. 2024.

[8] Segundo a qual as nações do hemisfério sul, cujos litorais podem ser enquadrados em meridianos cujas projeções terminariam no Polo Sul, teriam direito a setores antárticos compreendidos nas projeções desses meridianos. Os meridianos para o setor do Brasil seriam o de Martim Vaz e do Chuí, isso colocaria o País em conflito com demandas territoriais de países como Reino Unido, Argentina e Chile.

[9] BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional. Marinha reconhece importância das emendas parlamentares para o PROANTAR. Assessoria de Imprensa CREDN. 8 jun. 2022. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/credn/noticias/marinha-reconhece-importancia-das-emendas-parlamentares-para-o-proantar. Acesso em: 31 ago. 2024.

[10] BITTAR, Paula. Responsáveis pelo Programa Antártico Brasileiro pedem apoio para obter mais recursos. Agência Câmara de Notícias. 4 ago. 2020. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/704982-responsaveis-pelo-programa-antartico-brasileiro-pedem-apoio-para-obter-mais-recursos/. Acesso em: 31 ago. 2024.

[11] MEIRELES, Daniela. Parlamentares se mobilizam para ampliar orçamento do Programa Antártico. Agência Marinha de Notícias. 19 jun. 2024. Disponível em: https://www.agencia.marinha.mil.br/ciencia-e-tecnologia/parlamentares-se-mobilizam-para-ampliar-orcamento-do-programa-antartico. Acesso em: 31 ago. 2024.

[12] Ibid.

[13] BITTAR, op. cit.