As ameaças à soberania a partir de três precedentes no STF

A soberania é, ainda hoje, um dos mais importantes tópicos sobre o qual deve se debruçar o constitucionalista. Não só porque sentenças taxativas são distribuídas por versões contemporâneas — e menos divertidas, diga-se de passagem — de Policarpos Quaresmas que, num ímpeto patriótico, deturpam a acepção de soberania.

Mas, acima de tudo porque, com o advento do constitucionalismo, a soberania passou de um atributo pessoal do monarca absoluto para a condição de elemento impessoal do Estado nacional. Tendo isso em vista, o propósito deste texto é demonstrar que é um erro considerar a soberania um conceito embolorado; pelo contrário, alguns dos debates constitucionais brasileiros mais relevantes perpassam justamente essa temática.

Na modernidade, superou-se a submissão do direito à política plasmada na clássica hierarquia existente, em termos institucionais, entre legislação e adjudicação, com o que a Constituição operacionalizou a diferenciação funcional dos sistemas jurídico e político.

Isso significa que o monarca absoluto deixou de ser o criador supremo das regras jurídicas às quais não se submetia e, na medida em que o poder político passou ser qualificado mediante um “segundo código” — que é o código do direito (lícito/ilícito) — o Estado pôde dispor das pré-condições estruturais para ser concebido como efetivamente de Direito. [1]

Soberania indivisível

A correlação de forças entre as grandes potências e os países clientes tem sido pautada por uma conceituação elástica de extraterritorialidade. Da criação do Grupo de Atividades Financeiras (Gafi) do G8 à adoção de leis como a Sarbanney Oxley e a FCPA, busca-se estender a jurisdição dos seus formuladores a países considerados periféricos. Normalmente sem reciprocidade, claro.

A característica mais perene da soberania durante toda a sua trajetória semântica é a de que ela representa a mais alta e absoluta autoridade decisória vinculante de seu portador. As contribuições essenciais de Jean Bodin foram as de “separar o conceito de soberania de prerrogativas ou poderes individuais e consolidá-las em um poder público per se, incluindo a autoridade de produzir o direito, como também a concentração desse poder em um único portador, eliminando, portanto, os numerosos e mutuamente independentes portadores.”

O resultado dessa uniformização e indivisibilidade da soberania em Bodin, ensina-nos Dieter Grimm, foi a territorialização da autoridade, porque somente ela permite a existência concorrente de diversas autoridades supremas. [2] A partir daí, soberania, torna-se sinônimo de poder supremo que, se antes era exercido por um determinado indivíduo, agora é monopolizado por um ente público, o Estado.

Soberania digital e desglobalização

Na atualidade, as fronteiras físicas entre países são facilmente superáveis pelas comunicações difusas possibilitadas pela internet. Assim, não é mais necessário que estados movam tropas ou deem declarações duras ou suficientemente ambíguas para que um país veja a sua soberania ameaçada.

É evidente que isso ainda ocorre em diversas partes do mundo, de que é prova a atual guerra iniciada pela Rússia contra a Ucrânia. Nesse contexto, o Estado nacional, como “unidade básica das relações internacionais” [3], vem sofrendo grandes abalos com a digitalização das relações mundiais, bem como com a transnacionalização das relações internacionais, com o que queremos fazer referência ao fato de que cada ente estatal tem atualmente um “alcance limitado” [4] em questões políticas que são de responsabilidade coletiva e envolvem o conjunto das nações.

Digitalização e globalização — ainda que o sentido desta última expressão seja disputado — são duas palavras-chave na reorientação dos desafios pelas quais vêm passando os estados nacionais na contemporaneidade. Aqui, gostaríamos de discutir alguns destes desafios a partir de casos paradigmáticos que atualmente tramitam perante o STF, cada qual revelador de uma faceta das novas condições em que a tutela da soberania deve se dar.

Em primeiro lugar, temos a decisão referendada pela 1ª Turma da Corte do STF na Pet 12.404 que determinou a suspensão das atividades da plataforma digital X (o antigo Twitter) no Brasil. Tal como adiantamos acima, essa decisão do STF precisa ser lida sob a perspectiva das relações geopolíticas da atualidade se desenrolam em cenários nos quais os Estados precisam cuidar não só de suas fronteiras físicas, como também de sua soberania digital.

Estados x big techs

Classicamente, as fronteiras de um Estado delimitavam também as fronteiras de seu poder. [5] Atualmente, contudo, o poder político já não está mais circunscrito ao poder estatal; [6] antes, outros atores despontam como portadores desse poder, tais como organizações internacionais, blocos políticos, bem como — e esse é o ponto que mais nos interessa — atores privados que acumulam tantos recursos financeiros e políticos que funcionam, na prática, como entidades tão ou mais poderosas que outros estados.

Num artigo de junho de 1998 ao Le Monde Diplomatique, o jornalista e sociólogo galego Ignacio Ramonet anotou algo de uma lucidez desconcertante: “[n]a virada do milénio, assistimos a um estranho espectáculo: o crescente poder dos gigantes empresariais planetários, contra os quais os tradicionais poderes de compensação (governos, partidos, sindicatos, etc.) parecem cada vez mais impotentes.” ^[7]

Baseado na obra La Mondialisation du capital do economista francês François Chesnais, Ramonet nos deu uma dimensão do poderio econômico das grandes empresas ao anotar que “[c]omo resultado de sucessivas consolidações, algumas empresas atingiram agora proporções gigantescas. O seu volume de negócios é por vezes superior ao PNB [produto nacional bruto] de alguns países industrializados.” [8]

No mesmo sentido é a observação de Joshua Karliner, para quem: “[à] medida que o mundo navega para o novo milénio, não há dúvida de que as empresas transnacionais estão no comando, pilotando e impulsionando a geopolítica global e o processo de globalização económica. Na verdade, muitas empresas têm mais poder político e económico do que os Estados-nação através das fronteiras das quais operam (…)” [9]

O céu e a terra

Portanto, hoje, a soberania de um Estado não é ameaçada somente por outros Estados como, também, por players privados cujo acúmulo de capital, influência e conhecimento os interpõe no concerto das nações.

Se considerarmos, com Dieter Grimm, que a função mais importante desempenhada pela soberania, atualmente, consiste em “proteger a autodeterminação democrática de uma sociedade politicamente unida no que diz respeito à ordem que melhor lhe convém” [10], facilmente chegaremos à conclusão de que é a soberania quem protege o regime democrático como um todo, e isso inclui quaisquer formas de intervenção estrangeira na política local.

Os mesmíssimos desafios estão nas discussões que correm no STF na ADPF 342 e na ACO 2.463, em que a Corte analisa, em síntese, a recepção pela Constituição dos requisitos impostos pela Lei nº 5.709/1971 para que empresas estrangeiras possam adquirir imóveis rurais no Brasil e, portanto, fixar-se com certo animus de definitividade em território nacional.

Se o caso do X tem o agravante de que a influência estrangeira é potencializada pelo uso cada vez mais intenso das redes sociais, as discussões referentes à Lei nº 5.709/1971 tratam da própria presença física de grandes empresas em solo nacional e a força de persuasão e interferência que isso dá a elas, notadamente em uma quadra histórica em que o solo é, para todos os efeitos, a matriz energética do mundo.

É da terra que são produzidos minérios, bioplástico, biodiesel, álcool, biomassa para usinas de energia elétrica, projetos de geração de energia solar, além de o solo representar a própria condição de possibilidade da segurança alimentar de um Estado. Visto dessa forma, o território liga-se não só à ordem econômica de um Estado como também à própria manutenção da dignidade humana de seus cidadãos.

Ativismo neocolonial

Não se trata, evidentemente, de proibir as grandes empresas estrangeiras de se instalar em território nacional, mas de incitá-las a respeitar o regramento dos países dentro dos quais se instalam como garantia de um mínimo de respeito à soberania alheia, e é precisamente isso que está em jogo nas ações mencionadas e que estão atualmente em curso perante o STF.

A observação do ministro Flávio Dino na Pet 12.404 a respeito da soberania é digna de nota e entendemos poder aplicá-la também ao caso da aquisição das propriedades rurais por estrangeiros:

“(…) não é possível a uma empresa atuar no território de um país e pretender impor a sua visão sobre quais regras devem ser válidas ou aplicadas. É indubitável que é parte das obrigações essenciais a um Estado Soberano garantir que a legislação seja cumprida também no domínio dos atores não estatais. Destarte, os Estados incorrem em responsabilidade não apenas por abusos infligidos por eles próprios, mas também por aqueles que não conseguem prevenir ou sancionar causados por terceiros.”

Por fim, cabe mencionar a ADPF 1.178, por meio da qual o Ibram (Instituto Brasileiro de Mineração) questiona a possibilidade de municípios brasileiros ajuizarem, por conta própria, ações no exterior, tal como tem ocorrido em casos de rompimentos de barragens, nas quais os entes federados buscam diretamente as empresas estrangeiras em seus próprios países para a obtenção de reparação.

O caso ganhou contornos ainda mais dramáticos no que diz respeito à soberania quando o escritório inglês que conduz as ações no estrangeiro contra as empresas Vale e BHP buscou pronunciamento do Judiciário inglês que “impedisse” o STF de julgar a referida ADPF.

Em decisão proferida em julho deste ano, a Corte inglesa determinou que as companhias do grupo BHP não tomassem medidas que fomentassem, seja financeiramente ou não, a ADPF 1.178, e ainda que não buscassem a obtenção de decisão por parte do judiciário brasileiro idêntico ao que busca o Ibram por meio da ADPF 1.178. [11]

Juízo natural

Cumpre chamar a atenção acerca da materialidade da decisão proferida pela Corte inglesa. Ao compreender que nenhuma das sociedades do grupo BHP e, notadamente, a BHP Brasil, não poderiam acessar a justiça brasileira para os fins do que discute o Ibram na ADPF 1.178, o Judiciário inglês acabou por impedir que companhia incorporada no Brasil, regida pelo ordenamento jurídico brasileiro, buscasse uma medida judicial em seu próprio país.

Não obstante não tenha havido fundamentação nesse sentido, é razoável inferir que a intenção da Corte inglesa com a decisão foi a de garantir o resultado útil do processo que corre no Reino Unido, evitando que eventual decisão proferida pela jurisdição inglesa não viesse a surtir efeitos no Brasil com relação aos municípios envolvidos na demanda.

A decisão, a despeito de sua relevância, não surpreende. Isso porque a Corte inglesa, quando da decisão de assunção de jurisdição — apesar de ter aplicado a teoria do forum non conveniens e confirmado que os elementos analisados de fato indicavam que a jurisdição mais adequada era a brasileira —, ateve-se à interpretação extensiva para decidir:

“Que caso o autor logre êxito em demonstrar que há risco de que um julgamento justo não seja obtido na jurisdição supostamente mais próxima dos elementos fáticos do caso, as cortes inglesas assumirão jurisdição.” [12]

Freios e contrapesos

Ou seja, a recente decisão relativa à necessidade de abstenção por parte do grupo BHP de fomentar a tese aventada pelo Ibram na ADPF 1.178, ou mesmo acionar a justiça brasileira com mesmo pleito do Ibram, confirma um racional de “soberania global” adotado pelos ingleses, em detrimento da soberania nacional que a Constituição tão arduamente busca defender.

Os casos dos quais tratamos acima são elucidativos de duas questões que nos parecem centrais. Em primeiro lugar, demonstram algumas facetas dos novos desafios pelas quais as soberanias nacionais passam diante da intensificação dos fenômenos da globalização e da digitalização. Mais do que isso, reforçam o papel central da nossa Corte Constitucional.

Afinal, como decorrência das frequentes inércias dos demais poderes, tem-se incumbido precipuamente ao STF delimitar a forma e a intensidade da intervenção estrangeira — especialmente do setor privado — no Brasil. É preciso antever problemas e pensar sempre em novas formas de proteger os limites físicos e digitais, mas sobretudo políticos de nosso país.

Nenhuma decisão será isenta de questionamentos. Nada obstante, o desafio perene é o de que os erros e acertos de nossas autoridades públicas possam ser avaliados pelos brasileiros, e não por metrópoles poderosas. Não se perca de vista: a soberania é um conceito central do constitucionalismo atual e sua compreensão e defesa pela jurisdição constitucional nunca foi tão relevante.

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[1] Marcelo Neves. Entre Têmis e Leviatã: Uma Relação Difícil. O Estado Democrático de Direito a Partir e Além de Luhmann e Habermas. 3. ed. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2020. p. 160-161; Niklas Luhmann. “The Autonomy of the Legal System”. In: The Differentiation of Society. trad. Stephen Holmes. Nova Iorque: Columbia University Press, 1982, p. 122-137

[2] Dieter Grimm. Sovereignty: The Origin and Future of a Political and Legal Concept. trad. Belinda Cooper. Nova Iorque: Columbia University Press, 2015, p. 103-104. Tradução livre.

[3] Henry Kissinger. World Order. Nova Iorque: Penguin Press, 2014. p. 21-22.

[4] Dieter Grimm. Constitutionalism: Past, Present, and Future, Oxford University Press, 2016. p. 340 e ss; Matthäus Kroschinsky. “Gunther Teubner e a ‘nova questão constitucional’.” In: Consultor Jurídico, 30.1.2023. Disponível em: [https://www.conjur.com.br/2023-jan-30/matthaus-kroschinsky- -teubner-questao-constitucional].

[5] Jacques Commaille. À quoi nous sert le droit?, Gallimard, 2015, p. 205.

[6] Dieter Grimm. Constitutionalism: Past, Present, and Future, Oxford University Press, 2016, p. 32.

[7] Ignacio Ramonet. “Giant corporations, dwarf states”, in: Le Monde Diplomatique, junho de 1998. Tradução livre. Destaques nossos.

[8] Idem.

[9] Joshua Karliner. The Corporate Planet: Ecology and Politics in the Age of Globalization, Sierra Club Books, 1997, p. 4-5. Tradução livre. Destaques nossos.

[10] Dieter Grimm. Sovereignty, cit., p. 128. Tradução livre.

[11] Município de Mariana & Ors v BHP Group (UK) Ltd and BHP Group Ltd Claim No HT-2022-000304, Consent Order dated 22 July 2024 [LINK] (acesso em 24.9.2024).

[12] João Gabriel Volasco Rodrigues. Mariana x BHP e Vale: por que uma ação ‘tão brasileira’ será julgada por corte britânica? [LINK] (acesso em 24.9.2024).