Distinção entre polícia repressiva e polícia judiciária

As atribuições dos órgãos policiais da República, apesar da relevância, são precariamente delineadas. É recorrente o uso de termos como “polícia preventiva”, “polícia repressiva”, “polícia judiciária”, “polícia administrativa”, de forma imprecisa. Por isso é comum equivocadamente enunciar “polícia judiciária” e “polícia repressiva” como expressões sinônimas.

Ficou a cargo do artigo 144 da Constituição a criação dos órgãos de segurança pública e a enunciação de suas atribuições gerais. É desse dispositivo que extraímos as famigeradas atividades de “polícia preventiva”, “polícia repressiva” e “polícia judiciária”. Cumpre transcrevê-lo em partes:

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.

§1º. A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:

I – apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

(…)

§4º. Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

(…)”

Separação

Como se vê, ao tratar das atribuições da Polícia Federal, o constituinte separou expressamente as atividades de polícia preventiva, polícia repressiva e polícia judiciária. Veja-se:

1. No inciso I do § 1º do art. 144, a Constituição trouxe a genérica atribuição de polícia repressiva da Polícia Federal, qual seja, apurar infrações penais: a) contra a ordem política e social; ou b) em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas; c) cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme. Veja-se, fala-se em “apurar infrações penais”, não “exercer atividade de polícia judiciária” (ou algo similar a isso);
2. Adiante, no inciso II, fala-se em prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho. Novamente, consigna expressamente as atividades de prevenção (medidas direcionadas a evitar ou pôr termo ao crime durante seu cometimento) e repressão (apuração de infrações penais), não de “prevenção e de polícia judiciária”; e
3. Já no inciso IV, para evitar confusões, em separação intencional, consignou apenas “exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União”. Ou seja, distingue a função de coibição e investigação de crimes (polícia preventiva e repressiva, respectivamente), da função de auxílio ao Poder Judiciário (polícia judiciária)

Para afastar qualquer dúvida, o § 4º do artigo 144 da CF/88 novamente reforçou a distinção entre “apuração de infrações penais” e “polícia judiciária”, desta vez de forma mais flagrante ao dispor que incumbe “às polícias civis (…) as funções de polícia judiciária E a apuração de infrações penais”.

O Constituinte foi claro: uma coisa é a apuração de infrações penais, outra a atividade de polícia judiciária.

Cláudio Pereira de Souza Neto [1], em precisa análise, não olvidou essa distinção:

“(…)

(b) A polícia de investigação realiza o trabalho de investigação criminal. Para investigar a prática de delitos, pode ouvir testemunhas, requisitar documentos, realizar perícias, interceptar comunicações telefônicas, entre outras medidas. Em sua maioria, tais medidas dependem de autorização judicial. (c) O texto constitucional distingue as funções de polícia judiciária e de investigação criminal. O já mencionado § 1º do art. 144 atribui às polícias civis estaduais não só a função de “polícia judiciária”, mas também a de “apuração de infrações penais”. Em relação à Polícia Federal, a Constituição chega a prevê-las em preceitos distintos. No inciso I do § 4º, encarrega a PF de “apurar infrações penais”. Já no inciso IV, confere-lhe, “com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União”. Cabe-lhes, portanto, além de investigar delitos, executar as diligências solicitadas pelos órgãos judiciais. (…)”

Raízes da confusão

A Lei nº 12.830/13 seguiu a mesma linha ao estabelecer no caput do artigo 2º: “Art. 2º – As funções de polícia judiciária E a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado”.

E não poderia ser diferente. A tripartição de poderes foi concebida justamente para evitar abuso de poder. Logo, em regra, quem legisla não executa; quem executa não julga; quem julga não legisla; quem legisla não julga; e quem julga não executa. Neste diapasão, as polícias, como órgãos do Executivo, exercem a atividade típica administrativa de fazer cumprir as leis criadas pelo Legislativo (polícia preventiva e repressiva) e dar cumprimento às decisões do Judiciário (polícia judiciária).

Indagarão: qual a razão dessa confusão conceitual entre polícia judiciária e polícia investigativa (polícia repressiva)?

Origens históricas. A confusão provém de épocas em que o Poder Judiciário não era inerte e os órgãos policiais eram chefiados por magistrados.

Em seus primórdios, o sistema brasileiro fora influenciado pelo sistema de outros países, como o da França, em que a polícia era chefiada pelo denominado preboste, que exercia as funções de juiz, chefe militar e chefe de polícia [2].

No Brasil Colônia, em 1808, foi criada a Intendência Geral de Polícia da Corte do Estado do Brasil, dirigida por um desembargador e, em cada província, designado um delegado de polícia. Posteriormente, em 1832, o artigo 6º do Código de Processo Criminal criou o chefe de polícia e estabeleceu que este seria um magistrado: “Art. 6º – Feita a divisão haverá em cada Comarca um Juiz de Direito: nas Cidades populosas porém poderão haver até tres Juizes de Direito com jurisdicção cumulativa, sendo um delles o Chefe da Policia”.

Também dispunha o artigo 35:

“Art. 35. O Juiz Municipal tem as seguintes attribuições: 1º Substituir no Termo ao Juiz de Direito nos seus impedimentos, ou faltas. 2º Executar dentro do Termo as sentenças, e mandados dos Juizes de Direito, ou Tribunaes. 3º Exercitar cumulativamente a jurisdicção policial”.

Evolução

De forma muito clara, explica Patrícia Tiraboschi Burin em artigo [3]:

“Além disso, a essa Polícia judiciária também competiam funções tipicamente jurisdicionais, isto é, o julgamento dos denominados crimes de polícia. O Código Criminal do Império, de 1830, atribuía explicitamente à polícia competência judicial sobre alguns pequenos delitos de natureza pessoal, que eram capturados sob a designação de “crimes policiais”. Dessarte, a Polícia de então, quase sempre exercida por Magistrados togados, desempenhava funções criminais (a apuração das infrações penais) e funções correicionais (o processo e o julgamento dos chamados ‘crimes de Polícia’).”

A evolução foi gradual. Em 1871, a Lei nº 2.033 e seu Regulamento nº 4.824, cindiu as funções judiciais e policiais. Os chefes de polícia não eram mais apenas os desembargadores ou juízes de Direito, mas autoridades com formação em Direito. As autoridades policiais não mais julgavam crimes e contravenções, apenas conduziam os procedimentos preliminares de instrução, delegadas pelo Poder Judiciário. A propósito, dispunha o artigo 10 da Lei nº 2.033 de 1871 e os artigos 10 e 11, ambos do Decreto Imperial 4.824/1871:

“Art. 10. Aos Chefes, Delegados e Subdelegados de Policia, além das suas actuaes attribuições tão sómente restringidas pelas disposições do artigo antecedente, e § unico, fica pertencendo o preparo do processo dos crimes, de que trata o art. 12 § 7º do Codigo do Processo Criminal até a sentença exclusivamente. Por escripto serão tomadas nos mesmos processos, com os depoimentos das testemunhas, as exposições da accusação e defesa; e os competentes julgadores, antes de proferirem suas decisões, deverão rectificar o processo no que fôr preciso.

§1º. Para a formação da culpa nos crimes communs as mesmas autoridades policiaes deverão em seus districtos proceder ás diligencias necessarias para descobrimento dos factos criminosos e suas circumstancias, e transmittirão aos Promotores Publicos, com os autos de corpo de delicto e indicação das testemunhas mais idoneas, todos os esclarecimentos colligidos; e desta remessa ao mesmo tempo darão parte á autoridade competente para a formação da culpa.

Art. 10. As attribuições do Chefe, Delegados e Subdelegados de Policia subsistem com as seguintes reducções:

§1º. A da formação da culpa e pronuncia nos crimes communs.

§2º. A do julgamento dos crimes do art. 12, § 7º do Codigo do Processo Criminal, e do julgamento das infracções dos termos de segurança e de bem viver.

Art. 11. Compete-lhes, porém:

§1º. Preparar os processos dos crimes do art. 12, § 7º do citado Codigo; procedendo ex-oficio quanto aos crimes policiaes.

§2º. Proceder ao inquerito policial e a todas as diligencias para o descobrimento dos factos criminosos e suas circumstancias, inclusive o corpo de delicto.

§3º. Conceder fiança provisoria.”

Artigo 4º do CPP, a CF/88 e Lei Orgânica das Polícias Civis

Paulatinamente as atividades policiais e judiciárias ganharam contornos mais claros, com afastamento da compreensão de que aos juízes incumbiam funções policiais. Apesar disso, em razão dessa herança, o artigo 4º do Código de Processo Penal disciplinou que a Polícia Judiciária consistiria na apuração das infrações penais e sua autoria (o que atualmente deve ser lido à luz da constituição e legislações posteriores).

A Constituição de 1988, como exposto, pôs fim a essa antiga compreensão ao expressamente separar a polícia repressiva (polícia investigativa) da polícia judiciária (de auxílio ao Judiciário).

Recentemente, a Lei Orgânica das Polícias Civis, nos artigos 4º, inciso XII, e 6º, caput e inciso XXIV, precisamente ressaltou essa separação:

“Art. 4º São princípios institucionais básicos a serem observados pela polícia civil, além de outros previstos em legislação ou regulamentos: (…)

XII – atuação imparcial na condução da atividade investigativa E de polícia judiciária;

Art. 6º – Compete à polícia civil, ressalvadas a competência da União e as infrações penais militares, executar privativamente as funções de polícia judiciária civil E de apuração de infrações penais, a serem materializadas em inquérito policial ou em outro procedimento de investigação, e, especificamente: (…)

XXIV – exercer todas as prerrogativas inerentes ao poder de polícia judiciária E de apuração das infrações penais para o cumprimento de suas missões e finalidades;”

A razão é clara: em tempos modernos, é inconcebível compreender a apuração de infrações penais, essencialmente oficiosa e inquisitiva, como um desdobramento, extensão ou atividade típica do Poder Judiciário, necessariamente inerte e imparcial. É dizer: a atividade de apurar infrações penais e seus autores (polícia repressiva) é essencialmente administrativa e de titularidade exclusiva das Polícias Civis, da Polícia Federal e, nos crimes militares, do órgão militar.

Conclusão

Por todo o exposto, certamente surgirá o seguinte questionamento: atualmente, no que consiste a atividade de Polícia Judiciária? A resposta é simples: auxiliar e assegurar o cumprimento das decisões do Poder Judiciário, seja no bojo de processos criminais ou de processos cíveis. Por exemplo: cumprimento de decisão de reintegração de posse; condução coercitiva de testemunhas; captura de foragidos; cumprimento de mandado de prisão pós-condenação; entre outras.

Ora, o Judiciário não tem servidores suficientes ao cumprimento de suas decisões. Além disso, caso necessário uso de força pública, apenas os órgãos policiais poderiam fazê-lo, pois titulares do monopólio da força (não seria razoável conceber que os oficiais de justiça dessem cumprimento, sem auxílio policial, às conduções coercitivas, às grandes reintegrações de posse ou aos mandados de prisão de foragidos. Apenas os órgãos policiais têm capacidade para tanto).

Por fim e em síntese, a atividade de polícia repressiva consiste na apuração de infrações penais (investigação propriamente dita) e é uma manifestação da obrigação do Poder Executivo de fazer cumprir as leis criadas pelo Poder Legislativo. Não se confunde, portanto, com os atos de auxílio ao Poder Judiciário (polícia judiciária).

[1] CANOTILHO, J.J. Gomes et al. (Coord.). Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2018.

[2] BURIN, Patricia Tiraboschi. A autoridade policial e o poder de dizer o direito. Revista da Escola Superior da Polícia Civil, v. 2, parte 2, 2019.

[3] Op. Cit.