Opinião

Uma viagem pelo cosmos do controle interno rumo ao futuro

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14 de maio de 2024, 20h56

O ano de 2024 foi particularmente relevante nas efemérides relacionadas ao controle interno governamental, accountability e homólogos no Brasil. Completa 60 anos a positivação do controle interno (artigo 76 e seguintes da Lei nº 4.320/1964), 30 anos da criação da Secretaria Federal de Controle Interno (MP nº 480, de 27 de abril de 1994), além dos 20 anos do lançamento do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal e os dez anos do início da chamada operação “lava jato”.

Marcelo Camargo/Agência Brasil

O controle interno governamental, ainda tão desconhecido, escondido no artigo 74 da Constituição, organizado em um regime de finalidades, sem a indicação do órgão por ele responsável (como ocorre com outras funções públicas constitucionais), migra de um modesto papel de suporte à atividade contábil e até de uma certa dissonância com o modelo proposto pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), para uma condição de destaque nas primeiras duas décadas do século 21 no Brasil, em que conceitos relacionados à boa condução de políticas públicas e à agenda anticorrupção invadem os espaços públicos, tornando-se alvo de debates de problemas e soluções no pátio da escola e na mesa de bar.

Tal crescimento galopante, com grande centralidade, à feição de uma estrela supernova, pode vir acompanhado de reações naturais de freios e contrapesos, como a nova Lindb em 2018 ou as alterações na Lei de Improbidade Administrativa em 2021. Curiosamente, esse período de expansão demarcado pelas decorrências da operação “lava jato” e o seu epifenômeno, o lavajatismo, não se fez brindado por um período posterior de debate necessário, seja na academia ou nas organizações públicas, do papel, do alcance e dos sentidos da função controle interno nesse novo mundo que desponta.

Telescópio descalibrado

O lavajatismo trouxe um receituário hegemônico, consensuado e de grande adesão popular à retórica política que alçou a corrupção como o principal problema da agenda pública nacional.  A lente pela qual os fenômenos passaram a ser percebidos influencia o grau de profundidade (ou superficialidade) com que são formuladas estratégias e decisões para o seu adequado enfrentamento, em um reducionismo simplificador e ao mesmo tempo perigoso, e que forçosamente batem à porta da discussão sobre controle interno.

Essa lente, tal qual um telescópio descalibrado, pode nos fazer acreditar que a corrupção é maior que o desperdício; que a punição exemplar e exposta na mídia é uma solução mais adequada do que a avaliação e o monitoramento sistemático dos programas de governo; que a existência de erro ou fraude na execução de um contrato administrativo macula a regularidade de tantos outros.

O percurso nesses anos é repleto de contradições e atrelado a aspectos do passado, em especial em uma função fronteiriça entre o gestor, o controle externo e o controle social, como é a função controle interno. Contradições derivadas desse papel de apoio ao gestor e aperfeiçoamento da gestão frente as demandas por ser simultaneamente um ator anticorrupção, enfrentando esse gestor como inimigo, nas linhas da boa e velha polarização “nós contra eles” (Zaffaroni, 2007).

Trajetória e relevância

Ao mesmo tempo, se apresenta uma dependência da trajetória que se faz na origem contábil, na década de 1960, e que vai incorporando aspectos do legalismo da década de 1980, do reformismo da década de 1990 e das agendas de transparência e de combate à corrupção nas décadas seguintes, mostrando a história do controle interno, e de suas estruturas (Balbe, 2013), uma plasticidade que permitiu absorver e sobreviver a essas influências externas, e agregando a si, por uma espécie de força centrípeta, disciplinas que extrapolam a modesta gênese de conformidade contábil.

Carl Sagan (1934-1996), conhecido astrônomo, dizia que “A extinção é a regra. Sobreviver é uma exceção”. Órgãos como os de controle interno, nos tempos atuais, não seriam extintos, mas podem perder a relevância, e esse ano de efemérides de destaque para o controle interno representa também o momento crucial de se discutir o papel dessa função, após a superexposição derivada da sua ascensão na agenda anticorrupção. Esse debate é uma questão de sobrevivência.

Spacca

Mais uma vez se valer da plasticidade e da relação com o passado para se reconfigurar é essencial, mas não apenas olhando para trás, e sim pensando no mundo que desponta e de que forma a função controle interno pode se fazer relevante, sendo útil à sociedade, aos governos e a eficiência das políticas públicas. Novas fronteiras precisam ser discutidas nessa viagem rumo ao futuro, enfrentando a correlação de forças que atua sobre esse tema.

Microcosmo e macrocosmo da atividade

Essa década de ascensão da agenda anticorrupção pautou uma atuação voltada ao microcosmo das relações entre os gestores, focadas em interações de agentes públicos e privados, preocupada com quem visita a autoridade ou com questões da moral cotidiana, deixando o macrocosmo das relações entre entes, poderes, cidadãos e políticas públicas fora da arena de discussão, sendo preciso resgatar essa dimensão mais ampla.

A função controle interno pode desempenhar um papel estratégico de mediação na construção de soluções, de fortalecimento da gestão frente às pressões da população e de órgãos de controle externo, e ainda, ser um fiador da credibilidade dos governos, tão afetada, em função da sua capacidade de contribuir com a eficiência das políticas públicas, sendo um gerador de confiança pela promoção de resultados, e não de desconfiança por descortinar erros de forma descontextualizada.

Para isso, a função controle interno precisa sair do seu sistema solar, avançar rumo a outros locais da galáxia, abandonando a gramática do insulamento, entendendo que o afastamento que permite a opinião e a recomendação é instrumental, não podendo servir de uma descontextualização de sua atuação frente aos objetivos do governo pactuados no processo eleitoral, dentro de um sistema burocrático.

Diante dos problemas vindouros que já dão sinal de vida no presente, em especial aqueles decorrentes da crise climática, uma visão do controle interno que dialogue com a gestão das políticas públicas, suas fragilidades, mediando resultados e prevenção, tem o potencial de trazer para essa atuação um sentido estratégico e que atue sobre o macrocosmo da administração pública. Um controle que dê conta até da ameaça de um meteoro (Braga, Caldeira, 2022).

Universo de possibilidades

Os fatores que precisam ser levados em consideração na construção desse porvir precisam ser adequadamente explorados, visto que compõem um verdadeiro universo de possibilidades que vão da compreensão da influência geopolítica dos organismos internacionais na adoção de normativos pelo Brasil, até a compreensão da crise de confiança pela qual passa a democracia liberal (Castells, 2018), passando pelos movimentos de representatividade dos entes e atores políticos no federalismo brasileiro e chegando até aos riscos que advêm do autointeresse do próprio controle.

O certo é que para que possam ser coerentemente endereçados, todos esses fatores precisam ser articulados em ações, iniciativas ou programas que tenham como fundamento reflexões e estudos. Faz-se necessário nessa nova era abraçar o heliocentrismo de Galileu Galilei (1564-1642), dialogar com as forças  de interação como Isaac Newton (1643-1727), relativizar verdades absolutas como Albert Einstein (1879-1955) e lidar com as ambiguidades de um mundo quântico, nas linhas de Max Planck (1858-1947).

Em 1963, tivemos a Comissão Amaral Peixoto, promovida por João Goulart, e atualmente, neste mesmo 2024, instala-se uma comissão de especialistas para discutir a renovação do Decreto-Lei 200/1967 e da Lei 4.320/64. Essa discussão aqui trazida pode ser o embrião de algo novo. Depois de tudo que se passou no universo do controle, com os efeitos políticos e sociais das ações desencadeadas pela operação “lava-jato”, de toda a sua influência nas práticas e gramáticas do controle interno em todos os níveis federativos, talvez seja a hora de uma comissão que se proponha a discutir os caminhos até agora e o que se pode fazer para a construção desse futuro, com a cabeça nas estrelas, mas os pés no chão.

* O artigo é fruto de uma reflexão coletiva dos autores a luz das discussões realizadas no evento de celebração dos 30 anos da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da Controladoria-Geral da União (CGU), realizado em Brasília-DF, nos dias 25 e 26 de abril de 2024, disponível abaixo

 


Referencias:

Balbe, R. S. (2013). Controle interno e o foco nos resultados. Editora Fórum.

Braga, M.V.A.; Caldeira, D. M. (2022). Accountability anti meteoro. Blog Diálogos Públicos (UOL). Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/colunas/dialogos-publicos/2022/01/02/accountability-anti-meteoro.htm >

Castells, M. (2018). Ruptura: A crise da democracia liberal. Zahar.

Zaffaroni, E. R. (2007). O Inimigo no Direito Penal. Vol. 14. Coleção Pensamento Criminológico. Editora Revan.

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