AGU e autonomia das universidades federais: exigência constitucional de interdependência

A proposta deste é fazer uma abordagem sobre duas proposições constitucionais que parecem ser excludentes, mas que, na verdade, possuem relação de interdependência. Trata-se de uma análise sobre a atuação da Advocacia-Geral da União (AGU) diante da autonomia conferida às Instituições Federais de Ensino Superior (Ifes).

Como forma de organização do texto, realizaremos uma investigação sobre o real significado do que vem a ser autonomia universitária e a extensão do seu alcance dado pelo constituinte de 1988. Da mesma forma, em um esforço histórico, descrevemos o funcionamento dessa autonomia sob o prisma da representação jurídica e a quem competia o assessoramento.

Passo seguinte, abordar-se-á o papel da AGU na Constituição (CF/88) e a norma programática estabelecida pela Comissão Afonso Arinos para o desenvolvimento da Advocacia-Geral da União.

Ao final, como arremate, será demonstrado como a autonomia universitária — para o seu desenvolvimento dentro dos parâmetros legais e constitucionais — vincula-se à legitimidade exclusiva da AGU para representar judicialmente e extrajudicialmente, bem como na capacidade de assessoramento direto às Universidades Públicas Federais.

Constituição e real alcance na autonomia universitária

Com a Constituição de 1988, um novo arcabouço normativo referencial foi estabelecido dentro do espaço geográfico brasileiro. Novas estruturas foram estabelecidas, outras extintas. E as que foram mantidas pela Assembleia Constituinte foram amoldadas as novas diretrizes da Carta Constitucional.

Este último caso atine justamente a situação das Universidades Públicas Federais brasileiras (Ifes). Foi-lhe reservado espaço próprio no novo texto, com a preocupação de afastar as unidades acadêmicas de ingerências políticas e preservar a capacidade de funcionamento como centros de propagação de novas ideias.

Nesse contexto, conferiu-se autonomia às Ifes mediante o artigo 207 da Constituição de 1988. O dispositivo vaticina que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”.

Mesmo o caráter analítico do texto constitucional, a norma do artigo 207 deu contornos mínimos do que vem a ser a autonomia universitária, atrelando-a basicamente a três pilares: didático-científico, administrativo e de gestão financeira. Devido à pertinência do tema, impende uma investigação histórica-hermenêutica das discussões que permearam a confecção do dispositivo, referindo-se especificamente as que foram travadas na Assembleia Constituinte:

O SR. CONSTITUINTE JORGE HAGE​:

Sr. Presidente, Srs. Constituintes, a emenda, que ora defendo e para a qual solicitei destaque, a resultante de entendimentos amplos, que envolvem um conjunto de Constituintes dos mais diversos Partidos. Ela é subscrita pelo eminente Constituinte Gumercindo Milhomem, do Partido dos Trabalhadores. Contou com a colaboração e a participação de todos quantos aqui, nesta Casa, têm se dedicado aos assuntos da educação, na Assembléia Nacional Constituinte. Conta ela com contribuições dos Constituintes Octavio Elísio, Hermes Zaneti, Sandra Cavalcanti, Pedro Canedo e inúmeros Srs. Constituintes, que me arrisco, até, a cometer a injustiça da omissão de alguns nomes. A insistência nesta alteração do texto que aqui propomos, neste momento, Sr. Presidente – V. Ex.ª há de compreender – resulta, também, do apelo que foi feito há poucos dias, aqui nesta Casa, por um significativo número de reitores das universidades brasileiras, pelas entidades ligadas à educação, particularmente à educação superior, particularmente à Andes – Associação Nacional de Docentes do Ensino Superior – no sentido de que procurássemos aprimorar um pouco mais esse texto, que já é primoroso em tantos aspectos, no que se refere à educação, exatamente o que resultou do entendimento, da negociação e das soluções de compromisso. Os pontos principais que preocuparam os reitores e as entidades da educação são os seguintes: “autonomia”, na forma em que se encontra prevista no texto para as universidades, poderia vir a ser reduzida, relativizada ou condicionada por uma lei ordinária, uma vez que, ao final do caput do art. 239, há a expressão “nos termos da lei”.

(…)

O SR. CONSTITUINTE FRANCISCO DORNELLES: – Sr. Presidente, Srs. Constituintes, este assunto foi amplamente debatido em várias ocasiões, inclusive com os vários Constituintes que participaram da negociação na Fundação João Pinheiro. É uma das emendas, é um dos textos que seguiu e que teve várias redações, e eu tinha a impressão, até, de que se tinha chegado a um consenso sobre ele. Quando se estabelece que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial”, no texto do ilustre Relator Bernardo Cabral, tem que ser inserida a expressão “nos termos da lei”. A lei é que tem que dizer como vai ser essa autonomia, principalmente no campo da gestão financeira e patrimonial. Se não houver a expressão “nos termos da lei”, é uma autonomia ampla, irrestrita, é uma autonomia sem nenhum controle da sociedade sobre esse parâmetro.

(…)

O SR. CONSTITUINTE OCTÁVIO ELÍSIO: – É apenas para um esclarecimento, dentro dos critérios estabelecidos por V. Ex.ª. O Constituinte Francisco Dornelles, tem razão quando diz que esse assunto foi objeto de uma longa discussão entre nós, e eu faço parte dos Constituintes que com S. Ex.ª e a Constituinte Sandra Cavalcanti acertamos o texto que hoje faz parte do Substitutivo. Entretanto os reitores reunidos no CRUB – Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras – e inclusive indo ao ex-Ministro Jorge Bonhausen, manifestaram a preocupação com a possível restrição que o termo “nos termos da lei” possa estabelecer à autonomia didático-científica, etc. e nos solicitaram, os reitores reunidos aqui na terça-feira passada, que lutássemos por esta emenda em modificação parcial ao artigo existente. Então a razão é simplesmente esta: o que se pretende, de fato, é não permitir a restrição, por lei, da autonomia didático-científica que as universidades hoje já possuem.

(…)

O SR. CONSTITUINTE ERALDO TINOCO: – Sr. Presidente, Srs. Constituintes, tenho tido o privilégio de, durante toda a minha vida profissional, ter dedicado a maior parcela da minha formação universitária em administração pública, precisamente em administração da educação. Tive o privilégio de percorrer um longo caminho, desde Assessor de Orçamento de uma Universidade Federal, Assessor da Secretaria Estadual de Educação, Diretor no Ministério da Educação, Secretário de Educação no meu Estado, e isto naturalmente permitiu que, mesmo sem ser um profissional da área de educação, ter tido a possibilidade de me debruçar sobre os principais problemas da administração da educação deste País. Nesta emenda, que tenho o privilégio de defender neste momento, temos dois aspectos de fundamental importância: o primeiro diz respeito a esta autonomia. Sei que muitos companheiros fazem restrições à retirada da expressão “nos termos da lei”. Mas, efetivamente, Sr. Presidente, a retirada desta expressão não significa que as universidades tenham que ser geridas à margem da lei. O que temos de garantir é que este princípio não fique dependendo de regulamentações que às vezes nunca ocorrem, como aconteceu em relação às autarquias universitárias. [1]

Prestigiando o projeto do constituinte, o STF assim se manifestou sobre a autonomia [2]:

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 8.865/06 do Estado do Rio Grande do Norte. Obrigação de a Universidade do Estado do Rio Grande do Norte prestar serviço de assistência judiciária, durante os finais de semana aos necessitados presos em flagrante delito. Violação da autonomia universitária. Vício formal. Ação julgada procedente. Modulação. Efeitos ex nunc.

A previsão da autonomia universitária vem consagrada no art. 207 da Carta Política. Embora não se revista de caráter de independência (RMS nº 22.047/DF-AgR, ADI nº 1.599/UF-MC), atributo dos Poderes da República, revela a impossibilidade de exercício de tutela ou indevida ingerência no âmago próprio das suas funções, assegurando à universidade a discricionariedade de dispor ou propor (legislativamente) sobre sua estrutura e funcionamento administrativo, bem como sobre suas atividades pedagógicas.

Em outros termos, a autonomia funciona como via condutora para que a universidade cumpra o seu papel institucional. Nesse sentido, expõe E.R. Durham [3]:

Constitui um ponto de partida necessário para esta discussão a análise formal do conceito da autonomia e sua aplicação à universidade. Por autonomia se entende, de modo geral, a capacidade de reger-se por leis próprias. Neste sentido mais geral, que os dicionários registram, o termo confunde-se com “soberania” e se aplica integralmente e mais apropriadamente às nações. Quando se trata de uma instituição específica do Estado ou da sociedade civil, entretanto, a autonomia não confere uma liberdade absoluta. Instituições existem, são criadas e reconhecidas socialmente para preencherem funções sociais específicas e são estas que as legitimam. A autonomia de que gozam é restrita ao exercício de suas atribuições e não tem como referência o seu próprio benefício, mas uma finalidade outra, que diz respeito à sociedade. Desta forma, a autonomia da instituição é sempre relativa e deve ser definida como o reconhecimento de sua capacidade de reger-se por suas próprias normas no cumprimento das finalidades sociais às quais se destina. São assim as funções da Universidade que balizam e definem a natureza de sua autonomia. É por isso que o próprio texto constitucional, afirmando que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial”, diz, simultaneamente, que “obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. (Constituição Federal, Art. 207).

A autonomia, portanto, não se relaciona à independência própria de poderes ou funções estatais, direcionando-a numa via de não observância de todo o plexo legal que antecede a qualquer ação das instituições federais de ensino. Nesse ponto, as universidades, por meio principalmente de seus Conselhos Superiores, não rivalizam com o Poder Legislativo na autonomia normativa, muito menos com o Executivo.

Ocorre que essas premissas constitucionais são desconsideradas, na ideia de que a autonomia transpassaria aspectos voltados para o desenvolvimento institucional, alcançando outras áreas que as desvincularia, por completo, ao ente público a qual se vincula.

Na verdade, há um aspecto histórico que contribui para a defesa da autonomia transvestida de independência. A administração federal, conquanto as legislações editadas, gozava de certa fragmentação, funcionando como verdadeiras ilhas. A era analógica e a falta de integração perante o governo federal contribuíam para uma “falsa” autonomia potencializada.

Nesse período, a Constituição ainda conviveu com o cenário anterior à sua promulgação, no qual boa parte dos seus órgão e entes possuíam unidade jurídica própria. Esse corpo jurídico próprio trazia o sentimento de um órgão livre de qualquer supervisão, voltado para dentro. Com isso, maior liberdade para produzir certas interpretações, mesmo que deletérias aos cofres públicos e até mesmo a legislação vigente.

Foi uma realidade que perdurou por muito tempo pós 88. No entanto, a partir da década de 90 e diante das reformas administrativas implementadas e regulamentações constitucionais, o primeiro choque de uma administração gerencial e integrada foi estabelecido.

Nascimento da AGU e representação estabelecida pela Constituição

Concomitante ao projeto de 1988, o constituinte, introduzindo o modelo italiano Avvocatura Dello Stato de representação do Estado e do governo, [4] separou a atividade funcional até então desenvolvida pelo Ministério Público da União (MPU).

O MPU ficou responsável pela representação da sociedade e dos direitos difusos e coletivos (artigo 127 da CF/88), ao passo que uma nova instituição foi criada, a Advocacia-Geral da União (AGU). O papel do novo órgão seria representar a União (ente federado), o que inclui todos os poderes constituídos e não só o governo federal.

No plano constitucional, o artigo 131 da CF/88 estabeleceu que a AGU seria instituição que, diretamente ou mediante órgão vinculado, representaria a União, judicial e extrajudicial, cabendo como função precípua o assessoramento do Poder Executivo federal. [5] Pode-se afirmar que o artigo 131 externa o princípio da unicidade da advocacia pública, de integração, tratando a administração pública federal como una e não fragmentada.

Nessa linha, até que o artigo 131 viesse a ser completamente regulamentado, estabeleceu-se um regime de transição no artigo 69 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). [6] O constituinte facultou apenas aos Estados, em razão da estruturação estabelecida, manter carreiras autônomas na sua administração direta e indireta. Na União, pelas disposições constitucionais, a regulamentação seria voltada para uma representação convergente, centralizada na AGU.

A Lei Orgânica de referência da AGU veio tarde, apenas em 1993. E por refletir uma realidade de momento, preocupou-se apenas externar a atividade direta, esquecendo-se de disciplinar a atividade vinculada. Esta última englobaria justamente a organicidade das entidades indiretas, vinculadas à supervisão ministerial, voltadas, v.g., para as universidades públicas federais.

Construção da regulamentação do artigo 131 da Constituição

A falta de completa regulamentação do artigo 131 permitiu que o modelo anterior a 88 perdurasse por muito tempo. Os efeitos são os piores possíveis, já que não existia nenhuma estruturação a título de atuação. As entidades da administração indireta, assim, possuíam estruturas isoladas, com respaldo de um órgão jurídico igualmente disperso.

Apenas na década de 2000, sob a supervisão do então advogado-geral da União, atual ministro do STF Gilmar Mendes, que os artigos 131 da CF/88 e 69 do ADCT vieram a sofrer a sua completa regulamentação. Primeiro pela Medida Provisória nº 2.229/2001, com a criação da carreira de procurador federal. No seu artigo 39, houve a integração de todos os cargos jurídicos espalhados pelas diversas autarquias e fundações, integrando todos os seus membros numa única carreira.

Em seguida, uma segunda regulamentação dos artigos 131 da CF/88 e 69 do ADCT veio a ser produzida pela Lei nº 10.480/2002, criando, dessa vez, a Procuradoria-Geral federal, vinculando-a expressamente à Advocacia-Geral da União, fazendo valer a expressão trazida pelo constituinte no artigo 131 da Constituição.

Preservação da autonomia universitária pela atuação da AGU

Nessa quadra constitucional, pode-se afirmar que a AGU, por meio da PGF, possui uma relação de interdependência com a autonomia universitária.

A preservação institucional das Ifes precisa de alinhamento, estruturação e coesão no atual estágio administrativo. A autonomia ganha reforço quando as competências são bem delimitadas e defendidas, seja para o público interno ou externo. Materializa-se, ainda, na confecção de atos que recebem o assessoramento prestado por um corpo técnico altamente capacitado de procuradores federais.

Numa visão moderna de uma administração gerencial, a divisão entre entidades diretas e indiretas ganha contornos de mera formalidade, considerando que as políticas públicas são gestadas pela administração central (governo e ministérios). Uma vez estabelecida a política pública, ela espraie-se para a execução mediante as ações das entidades descentralizadas. Sendo assim, não há como defender que as Universidades agirão de forma fragmentada, como núcleos isolado e independente.

Na linha do que exposto, toma-se como exemplo a atual integração entre as agências reguladoras. Criadas em um contexto de transformação da economia brasileira, [7] hoje funcionam em sinergia, conquanto as características que lhe são peculiares: autonomia orçamentária, técnica e administrativa.

Nessa toada, atualmente as agências possuem lei orgânica disciplinando os seus regimes, [8] além de ser estruturadas por Procuradorias especializadas interconectadas. São órgãos da PGF/AGU vocacionados a se adaptar às próprios exigências do mercado, com a criação de equipe especializada em arbitragem [9] e núcleos específicos de acordo com a matéria.

Portanto, hodiernamente, no plano dogmático, a preservação da autonomia das Ifes possui relação de interdependência com a Advocacia-Geral da União. É uma exigência do projeto constituinte consubstanciado nos artigos 131 da CF/88 e 69 do ADCT. É por meio da atuação da AGU que as capacidades institucionais das universidades serão preservadas, com atuação estruturada e eficiente aos desafios constantemente apresentados.

[1] BRASIL. Senado. Assembleia Nacional Constituinte: ata das comissões. Disponível em: https://www.senado.leg.br/publicacoes/anais/constituinte/sistema.pdf. Acesso em: 10 jun. 2024. p. 2020-2023.

[2] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3792 do Rio Grande do Norte. Lei nº 8.865/06 do Estado do Rio Grande do Norte. Obrigação de a Universidade do Estado do Rio Grande do Norte prestar serviço de assistência judiciária, durante os finais de semana aos necessitados presos em flagrante delito. Violação da autonomia universitária. Vício formal. Ação julgada procedente. Modulação. Efeitos ex nunc. Inconstitucionalidade. Requerente: Governadora do Estado do Rio Grande do Norte. Intdo: Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Relator: Min. DIAS TOFFOLI, 01 de agosto de 2017. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&queryString=ADI%203792&sort=_score&sortBy=desc. Acesso em: 10 jun. 2022.

[3] DURHAM, E. R. “Autonomia, controle e avaliação”, In Morrhy, L. (Org.). Universidade em questão, Brasília: Universidade de Brasília, 2003, p. 276 e 277.

[4] BANDEIRA, Raphael Greco – A Avvocatura Dello Stato no Direito Europeu em perspectiva com o sistema brasileiro. Publicações da Escola da AGU. [Em linha]. Vol. 2 (2013), p. 119-154. [Consult. 12 jun. 2024]. Disponível em https://revistaagu.agu.gov.br/index.php/EAGU/issue/view/87/159.

[5] Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. CONSTITUIÇÃO da República Federativa do Brasil – CRFB. Diário Oficial da União (DOU). [Em linha]. (05-10-1988). Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.

[6] Art. 69. Será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções. Idem – Ibidem.

[7] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2002. p. 16.

[8] Trata-se da Lei Federal nº 13.848, de 25 de junho de 2019.

[9] Para maiores informações, consultar a página da Equipe Nacional de Arbitragens – ENARB. Disponível em https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/procuradoria-geral-federal-1/subprocuradoria-federal-de-consultoria-juridica/equipe-nacional-de-arbitragens-enarb. Acesso em 11 jun. 2024.